Sostenibilidad y Tarifas

Introducción

Abordar el tema de los servicios de agua potable y saneamiento en México es contemplar un universo vasto, complejo, incongruente en muchos aspectos, multidimensional, multisistémico, sin una clara institucionalidad, con políticas poco racionales, contradictorias o inexistentes y con una multiplicidad de actores cuyas funciones no son claras o no se responzabilizan de ellas, o las abordan con criterios que son ajenos a objetivos de calidad y eficiencia. Pareciera verdaderamente un universo en el que el caos primigenio tendiera a multiplicarse.

Creo que es necesario abordarlo, seccionándolo en temas específicos en los que se pudiera encontrar soluciones parciales e irlas sumando a un verdadero rompecabezas y estructurando alternativas cada vez mayores y más complejas hasta encontrar esquemas posibles de integrar y que permitan armar una legislación multimensional y derivar políticas necesariamente con aplicación casuística a sectores, regiones, estados o estratos del diverso marco nacional.

Me permito tomar conceptos de un trabajo del Instituto de Ingeniería de la UNAM, que no se si se plasmó en un documento definitivo, en cuya redacción estaba participando.

El acceso universal al agua y al saneamiento en México presenta obstáculos que impiden vislumbrar que en el corto plazo éste puede alcanzarse. El país cuenta con un entramado institucional que complica la coordinación entre los actores gubernamentales. El marco normativo de los servicios de agua es profuso. La obligatoriedad del Estado Mexicano, y en este caso de su gobierno, para provisionar de los servicios de agua potable y saneamiento, de vigilar la calidad del agua que se suministra y de la recolección y saneamiento de las aguas residuales es clara. Sin embargo, esta es, en muchos casos, sólo es testimonial. Por lo que es importante revisar el tema de un organismo regulador ad hoc.

Desde la perspectiva de la política pública, la preminencia del gobierno federal se manifiesta en un centralismo en la toma de decisiones en el subsector. La CONAGUA incide de manera significativa: fija las prioridades, los objetivos y metas; así como la forma de distribución de los subsidios. En este punto, la ambigüedad en las reglas de operación, admite una alta dosis de discrecionalidad, que se traduce, en el mejor de los casos, en la falta de transparencia en la asignación de los recursos y en el peor, en clientelismo político-partidista.

En materia de población cubierta, las instancias federales utilizan criterios distintos para analizarla; así como la sub/sobre estimación, carencia u omisión son una constante e implican un riesgo para el diseño de políticas y de programas ya que no se conoce el orden de magnitud de los problemas. Tal es el caso de la rehabilitación y sustitución de infraestructura, cuya vida útil se ha agotado y que demandará inversiones estratosféricas sólo para mantener los avances.

El financiamiento del subsector se ha vuelto un tema crítico. La idea de que la tarifa tiene que ser la fuente primaria de recursos, omite la realidad institucional y administrativa de la mayoría de los organismos operadores, el contexto político en el que se determinan éstas, así como las condiciones de calidad de los propios servicios.

Dicho lo anterior, abordaré en cada artículo diferentes temas, sin pretender una sistematización, sino dejando a otro nivel su estructuración, pero con el objeto de aportar piedras más o menos pulidas para ser utilizadas en el corto plazo por quien las pudiera o quisiera usar, o para ser recogidas posteriormente, si llegara a darse el caso. en el intento de conceptualización general. El trabajo sobre los Consejos de Administración Ciudadanizados forma parte de este intento.

El tema de Sostenibilidad y Tarifas lo conceptualizo como uno por la estrecha relación entre ambos temas, aunque como se menciona en párrafos anteriores no pueden considerarse dependientes uno del otro en forma unívoca. Tampoco quisiera extenderme hasta hacer un escrito pesado de leer. Dividiré el tema en dos o tres partes que espero aparezcan con no más de 2 semanas entre cada una.

Sostenibilidad

Efectivamente no se puede pensar que la tarifa, como el cobro por los servicios prestados, pueda ser la fuente primaria o única, de los recursos para cubrir los servicios de agua potable y saneamiento en todos los casos. Debemos analizar cuales son los recursos totales requeridos, para qué deben ser empleados y cual es el fin que se pretende. Para ello comenzaremos hablando primero de la sostenibilidad de los servicios, de los organismos que los prestan o deben prestarlos y la relación que debe tener este proceso con las tarifas, o mejor dicho con un sistema tarifario posible de implantar.

La sostenibilidad es un concepto que se menciona normalmente en forma aspiracional, sobre todo cuando se trata de servicios públicos y de forma muy particular, de los servicios de agua y saneamiento. El año 2015, la Organización de las Naciones Unidas se enfocó en el tema de Agua y Desarrollo Sostenible bajo la consideración de que el agua, como elemento y servicio, está íntimamente relacionada con el desarrollo sostenible de las naciones y de las sociedades. El desarrollo sostenible ha sido el aspecto toral de muchos encuentros y en forma especial, en materia de agua potable y saneamiento. En México es todavía centro de una aspiración permanente de los diferentes órdenes del gobierno y de muchos sectores de la población.

El uso más común del término sostenibilidad se asocia con la disponibilidad de recursos financieros pero en realidad involucra muchos aspectos. La definición de sostenibilidad que encontramos en el diccionario de la Real Academia Española es el siguiente:

“que puede mantenerse por sí mismo, como lo hace por ejemplo un desarrollo económico sin ayuda exterior ni merma de los recursos existentes.”

A nivel de servicios, la sostenibilidad significa la existencia de condiciones económicas, ecológicas, sociales y políticas que determinan su funcionamiento en forma armónica a lo largo del tiempo.

Consiste en satisfacer las necesidades de la actual generación sin sacrificar las capacidades de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.

¿Como podríamos entender la aplicación del concepto a los organismos dedicados a prestar los servicios de agua potable y saneamiento? El concepto debería estar referido a la posibilidad de cumplir con todos los aspectos y funciones necesarias para que los servicios para los cuales fueron creados, puedan ser prestados en forma adecuada y que tanto los servicios como la infraestructura necesaria para prestarlos se mantengan en condiciones vigentes a lo largo del tiempo en forma constante, de tal manera que el objetivo de estos organismos pueda cumplirse de la siguiente manera:

“garantizar el servicio de agua potable y saneamiento a toda la población en forma permanente y con la calidad requerida”.

Cuando un organismo operador adquiere el compromiso de prestar los servicios en forma sostenible, es indispensable que esto se manifieste a través de los siguientes elementos.

Elementos de la sostenibilidad:

• calidad
• continuidad
• suficiencia financiera
• satisfacción de los usuarios
• precios accesibles para toda la comunidad
• garantía de subsistencia en el largo plazo.

Los servicios pueden alcanzar sus objetivos cuando se atienden todas las funciones necesarias para que la producción de los servicios se den en el largo plazo. Esto implica que cada aspecto de la operación que va, desde la planeación, la administración, la operación, tanto en los aspectos físicos como comerciales, sean producto de finanzas sanas y mantenimiento permanente de los procesos y la infraestructura.

Lo anterior no implica que el organismo operador tenga que realizar directamente todas las funciones y actividades necesarias, pero es importante definir el esquema bajo el que todas estas funciones y acciones se cumplen en forma ordenada y sistemática.

Para considerar que existe una verdadera sostenibilidad es necesario estar seguro que todas las funciones necesarias se cumplen interna o externamente y estar en posibilidades de definir el costo correspondiente a lo largo de todo el proceso. Solamente con la seguridad de que estos aspectos son cumplidos estaríamos en posibilidad de determinar todos los insumos que permitan la sostenibilidad de los procesos.

Cuando no es posible aplicar el importe de todos los insumos como una tarifa por los servicios que permitan cubrir el costo de todas las funciones, estaremos ante un proceso que no tiene posibilidades de sostenibilidad a menos que exista un flujo de recursos por otro medio que se convertirían en un subsidio necesario para garantizar los servicios en el largo plazo.

Podemos considerar el objetivo macro de prestar los servicios de agua potable y saneamiento en forma permanente a toda la comunidad se alcanza mediante tres objetivos parciales:

• operar y administrar los servicios,
• rehabilitar la infraestructura existente y mantenerla vigente a lo largo del tiempo,
• construir la nueva infraestructura necesaria para soportar el crecimiento de la comunidad.

Para satisfacer el primero de los objetivos parciales es necesario contar con recursos para:

• recursos humanos,
• energía eléctrica,
• pago de derechos,
• materiales y refacciones,
• mantenimiento operacional,
• equipamiento,
• operación de saneamiento de las aguas residuales,
• otros egresos.

Para satisfacer el segundo de los objetivos, mantener la infraestructura existente se requiere contar con recursos para:

• mantenimiento mayor de toda la infraestructura,
• rehabilitación de instalaciones e infraestructura,
• y sustitución del general de toda la infraestructura a lo largo de 30 años.

Estos dos primeros objetivos y los recursos necesarios para cumplir con ellos, deben de ser sufragados, desde nuestro punto de vista, por un esquema tarifario para los servicios de agua potable y saneamiento que deben ser pagados por todos los usuarios del servicio.

Para cumplir con el tercer objetivo de construir la nueva infraestructura que soporte el crecimiento de la comunidad, es necesario hacer erogaciones por conceptos como:

• inversión directa en infraestructura
• proyectos ejecutivos para soportar el crecimiento,
• abastecer a fraccionamientos particulares y ligarlos a la infraestructura del organismo
• regularización de áreas urbanas marginadas conforme regularicen la situación patrimonial,
• drenaje pluvial,
• crecimiento del infraestructura de saneamiento.

Las erogaciones necesarias para la atención de este último objetivo no nos parece que sea justo cubrirlos con los derechos cobrados por las tarifas por los servicios normales, ya que hacerlo equivale a que los usuarios actuales, estén pagando una inversión para usuarios que todavía no viven en la población o que no se incorporan en forma regular a la misma.

Los recursos para estos conceptos nos parece que deben de ser obtenidos a través del cobro de derechos y obras por incorporación que deben ser cubiertos por los nuevos usuarios, los desarrolladores de nuevos núcleos habitacionales y por recursos de la Federación, Estado y municipio por la incorporación de usuarios que se regularizan por la incorporación de zonas marginadas a las que se construyen servicios subsidiados por diferentes programas de inversión pública.

Hasta aquí esta primera parte y quedan por tocar los aspectos del marco jurídico de la sostenibilidad, las alternativas para alcanzarla y su relación con los sistemas tarifarios.