En ésta que espero sea la última parte de este esfuerzo de conceptualización, me referiré a las funciones que debieran ser propias de los estados y que considero claves para garantizar la existencia de servicios de agua sostenibles y con ello dar cumplimiento al derecho constitucional de acceso al agua potable y el saneamiento básico a toda la población del país. Si alguien ha seguido este trabajo, probablemente se pregunte por qué si comencé con el nivel federal, pasé al municipal, dejando para al final los subsistemas que, dentro del gran marco, corresponderían el estado. Lo he hecho porque de acuerdo con la legislación existente no existen funciones específicas que legalmente sean obligatorias para los estados, pero desde mi conceptualización, dadas las características de la mayoría de los municipios del país, tamaño, población, condiciones socioeconómicas y culturales, son los estados en quienes recae la verdadera posibilidad hacer una realidad el cumplimiento del derecho humano al agua a través de servicios públicos sostenibles y eficaces bajo la responsabilidad municipal o intermunicipal.
Los subsistemas y funciones que deberían corresponder al orden estatal se agruparían de la siguiente manera:
- Marco legal
- Información
- Regulación
- Apoyo sistémico
- Recursos financieros
El cómo estos sistemas encuentren organización funcional podrá depender de la estructura de gobierno de cada estado, pero, indudablemente su relación sistémica debe mantenerse y con ello estar orientada a su objetivo conceptual.
El marco legal deberá contener los elementos necesarios para dar sustento y fortaleza (dientes) a la obligatoriedad de la información y a los aspectos de la regulación para hacerlos verdaderamente viables y eficaces para alcanzar sus objetivos. El marco legal deberá ser consistente aun cuando no existiera todavía una formalización en el ámbito federal o, en su caso, alinearse con la deseable normatividad federal que definiera los lineamientos nacionales para constituir una política en la materia, flexible pero congruente para todo el país.
Este marco legal puede ser independiente o formar parte de una legislación más amplia en materia de agua, pero debe mantener la integridad sistémica claramente independiente de las funciones propias de la gestión del recurso como tal. El Marco legal debería determinar conceptos generales del qué en cuanto a los servicios y sus características, pero dejar margen a que la reglamentación municipal determinara condiciones especiales como los derivados de contratos y sanciones que se pueden dar conforme a las características de cada municipio. Sin embargo, también es entendible que para los municipios más pequeños existiera un modelo de reglamentación independiente si no pueden emitir la propia.
Sobre la información, he tocado el tema con cierta amplitud en las primeras partes de este trabajo y como en el caso del marco legal, lo ideal es que se trabajara existiendo ya los lineamientos y definiciones a nivel federal, pero en su ausencia los estados pudieran integrar sus propios sistemas de información de los servicios bajo los elementos que hemos mencionado: datos básicos y no índices, obligatoriedad sujeta a disponibilidad de apoyos y recursos financieros, capacidad de auditoría y seguimiento puntual inclusive de contabilidad de costos, los cuales podrían ser aportados por el apoyo sistémico en el caso de los municipios o comunidades que lo requirieran como veremos adelante.
A nivel nacional como dije, una adecuada concertación con INEGI podría ser de mucho beneficio. Si no existiera todavía ¿se podría conseguir la concertación con ciertos estados? Creo que explorar esa alternativa sería muy interesante para los estados interesados, aunque pareciera que el arranque sería difícil para los primeros.
La regulación es la función clave que pueden y deben desempeñar los estados con respecto a los servicios. Siendo los servicios de agua una función constitucionalmente a cargo de los municipios y siendo un principio elemental que no se debe ser juez y parte, es el estado el orden de gobierno en el que naturalmente recae y debe de ejercerse la función de regular los servicios, que constituyen un monopolio natural como ya se ha descrito. Desde mi punto de vista y de acuerdo con las experiencias de otros países y lo observado incluso a lo largo de mi experiencia profesional operando, asesorando y apoyando desde el orden federal, estatal y municipal, es necesaria la existencia de un regulador con firmes capacidades de regular con el apoyo de un marco legal adecuado y las herramientas que brinden la información y la capacidad de incidir en el manejo de apoyos materiales y financieros siempre requeridos por los operadores de los servicios.
Ya hemos planteado que la regulación no es una ley o un marco legal o una reglamentación, que son indispensables, pero no son la regulación. Regular es una acción de gobierno para lograr el equilibrio para todos los actores en un mercado de por si asimétrico en extremo como en el caso de un monopolio.
Debe regularse con base en una contabilidad regulatoria fundamentalmente de costos, equilibrando los sistemas tarifarios y dando seguimiento a programas progresivos de mejoramiento de los servicios. Debe existir una supervisión de los programas de acciones implícitos en las tarifas, así como garantizar la correcta atención a los usuarios de los servicios y debe tenerse los dientes para actuar en la conducción hacia los objetivos.
Sobre la regulación y su posible ejercicio en materia de servicios de agua, el IMTA publicó un libro al respecto que recomiendo a los interesados. Uno de sus autores, el Ing. Héctor Camacho González nos hizo el favor de colaborar con un artículo “Análisis institucional para regular los servicios de agua potable y saneamiento en México” publicado en esta página y cuya liga ofrecemos a los interesados para abundar en el tema:
El apoyo sistémico agrupa todas las funciones que corresponderían al estado en cuanto a la subsidiaridad necesaria para el apoyo a los municipios y es tan diverso en capacidad, funciones y recursos necesarios como lo son los propios municipios y sus comunidades, así como la organización que adopten para el cumplimiento de sus objetivos de acuerdo con las costumbres y el marco legal estatal.
Casi todas las entidades federativas tienen una Comisión Estatal de Agua o algún organismo semejante y sus funciones son tan diversas como los propios estados. Fueron creadas cuando después de la publicación de la Ley de Aguas Nacionales, CONAGUA promovió la creación de Leyes estatales de agua para el control y apoyo de los servicios municipales de agua y la Comisiones fueron visualizadas como instrumentos de apoyo a los propios municipios y sus servicios. Pocas corresponden a su visión original y algunas son incluso un estorbo para los organismos municipales en el trabajo de alcanzar sus objetivos.
Durante la administración federal que concluyó en 2018, se manejó la intención de promover un programa especial para apoyo a las comisiones estatales de agua para mejorar su funcionalidad y hacerlas capaces de brindar apoyo a los sistemas de agua. Se realizó una reunión nacional de las comisiones y organismos equivalentes y se planteó el esquema de apoyo a los operadores y las funciones necesarias para llevarlo a cabo. Y ahí quedó todo. Habiendo participado con el equipo que trabajó en este esfuerzo, me permití publicar un artículo con los elementos principales en enero del año pasado. En afán de no alargar más este trabajo y su lectura, si alguien lo está leyendo, les ofrezco el acceso al artículo “Las Comisiones Estatales y los servicios de agua y saneamiento” mediante la siguiente liga:
en el trabajo se especifican las funciones de las comisiones, los temas específicos de apoyo, el personal y los equipos convenientes de tener e incluso una propuesta de corresponsabilidad en cuanto a recursos con la federación a través de CONAGUA.
Los recursos financieros necesarios para la subsidiaridad no debieran manejarse discrecionalmente ni caer en la orientación política partidista, pero eso es más fácil de escribir que de conseguirse efectivamente por lo que con el afán de disminuir estas eventualidades, deberían de consolidarse por un canal reuniendo los recursos estatales con los provenientes de la federación, para ser otorgados conforme a los términos de la regulación, no por el regulador pero si por las calificaciones en cuanto cumplimiento de programas y mejoramiento de la calidad de los servicios convenidos en los esquemas de ajustes tarifarios como parte de las funciones de regulación. Lo necesario para que se de este manejo debe considerarse en los ajustes al marco legal y constituir los elementos de fortaleza de la regulación y sus objetivos.
Con esto concluyo esta reflexión de conceptualización de un sistema que debería de conseguir mejores servicios y la posibilidad de dar cumplimiento al artículo 4º constitucional en lo referente al derecho humano al agua potable y el saneamiento. Ojalá haya conseguido algo coherente y entendible. Aunque haya sido así, seguramente es de difícil aplicación, pero de esta manera u otra semejante se podrían alcanzar mejores servicios para nuestro país.
Con respecto a la concepción sistémica que he utilizado y su aplicación a los organismos de agua potable y saneamiento en sus fases de análisis y diagnóstico, he publicado artículos anteriores que pongo a su disposición con las ligas siguientes:
También dejo por si les fuera útil para mejorar la comprensión global, los siguientes gráficos que utilicé para tratar de incluir todos los aspectos descritos.
Gráfico 1.- Visión de conjunto del sistema
Gráfico 2.- Visión del subsistema federal
Gráfico 3.- Visión del subsistema estatal
Gráfico 4.- Visión del subsistema municipal