Antes de comenzar la redacción de esta tercera parte del intento de conceptualizar con un enfoque sistémico la prestación de los servicios de agua (y me refiero a los servicios de agua potable y saneamiento, pero para no hacer larga la repetición del tema la llamaré en adelante servicios de agua, que por otra parte considero sin posibilidades reales de separarlos porque hacerlo sería una perfecta falta de congruencia sistémica), a través de toda los órdenes de la autoridad para hacerlos eficaces y sostenibles, estuve tratando de complementar el gráfico de sus componentes y sus relaciones y alcancé a percibir la real dificultad de una integración porque ofrece una diversidad muy grande de alternativas estructurales y con ello, dificultad de establecer arreglos institucionales funcionales. Precisamente por eso continúo refiriéndome a funciones y responsabilidades y no a estructuras de gobierno que pueden adoptar diferentes formas, pero respetando órdenes de autoridad.
También debe mencionarse que diferentes órdenes de gobierno local (estados federativos y municipios) trasgreden o abdican de sus responsabilidades dificultando en mayor sentido el entendimiento de la funcionalidad y de cómo corregirla ante su ineficacia. Para entendernos mejor, como diría un apreciado amigo, pongamos ejemplos. Estados que se meten en el quehacer municipal, se meten, no los asumen o que por lo contrario desvían fondos asignados para los servicios de agua hacia actividades netamente estatales o hacia municipios seleccionados por razones políticas, porque los fondos asignados deben pasar obligadamente por los estados. Municipios que abdican de su responsabilidad constitucional y no supervisan y apoyan servicios rurales o concesiones otorgadas a particulares cuyos recursos provenientes de tarifas forman parte por ley de la hacienda municipal, en detrimento de sus propios organismos operadores. Y muchos otros que se dan al margen o en contra de la normatividad vigente.
Todo lo apuntado en el párrafo anterior y algunas otras cosas, se dan por la falta de una política nacional, respaldada por un esquema de funcionamiento con visión integral y el ejercicio de funciones y responsabilidades que se señalaron en las dos partes precedentes de estas reflexiones que como se apunta en ellas, requieren de complementar un marco legal adecuado.
En el ámbito local existen dos órdenes de gobierno, el estatal y el municipal. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los municipios la función correspondiente a los servicios de agua potable y saneamiento en forma exclusiva con la facultad de administrarlos en la forma que lo consideren conveniente y los recursos provenientes del ejercicio de su función forman parte de la hacienda municipal. Sin embargo, tarifas, presupuesto, endeudamientos a más de tres años y fondos provenientes de la federación pasan por el congreso estatal o el ejecutivo del estado.
El arreglo institucional determina que la Federación es una unión de estados independientes, sin embargo, el estado federativo tiene como células administrativas a los municipios, es decir, el estado no es una unión de municipios, sino que, los municipios aun considerándolos libres y autónomos, son parte integrante de los estados, cuyos congresos tienen la facultad de crear nuevos municipios o desaparecerlos de acuerdo con condiciones específicas.
De acuerdo con los dos párrafos anteriores, si bien el estado no tiene facultades específicas en cuanto a los servicios de agua, indudablemente tiene obligaciones y facultades especiales en cuanto a la población de su territorio, en cuanto a sus células administrativas constitutivas y en cuanto a la corresponsabilidad que establece el artículo cuarto constitucional en materia de hacer efectivo el derecho humano al agua y el saneamiento, aparte de las facultades de control financiero derivadas del propio 115 constitucional.
Para entender en forma completa las responsabilidades que corresponderían al estado en el marco de un sistema que permitiera la prestación de buenos servicios de agua a la población en general en forma sostenible, sería necesario comenzar el análisis desde la prestación de los servicios con las dificultades inherentes, la forma de abordarlas y con las funciones externas a los prestadores para el apoyo, la supervisión y el control que aseguren en los diferentes modos y circunstancias en que los servicios sean prestados a la población, que éstos cumplan con parámetros básicos de calidad para los usuarios.
Desde luego los servicios idealmente deben ser domiciliarios y cumplir con las condiciones de calidad, cantidad, continuidad y asequibilidad. Se debe poder garantizar la calidad del agua en las captaciones y en cada toma, lo que requiere de servicios 24×7, supervisión permanente y laboratorios. La continuidad requiere de infraestructura, equipos y una labor permanente de operación y mantenimiento. La asequibilidad requiere una economía de escala que permita que los costos sean los adecuados y una labor administrativa muy completa y eficiente para que su recuperación mantenga a los operadores sostenibles. Mantener sosteniblemente la calidad de los servicios no es barato y requiere una serie de condiciones que no siempre se pueden cumplir por parte de los municipios y sus operadores.
De las características ideales de las líneas de arriba, considero que las que son indispensables como parte de la función de gobierno para cumplir con lo establecido en el cuarto constitucional como derecho humano aun en poblaciones o municipios muy pequeños en cuanto a su número de habitantes, son: asegurar el acceso a la cantidad mínima para la supervivencia digna, garantizar la calidad y asegurar la asequibilidad y sostenibilidad del servicio, aunque en el extremo no pueda ser domiciliario. Aun estas características básicas pueden no permitir la autosuficiencia de los servicios en función de su situación geográfica y número de habitantes. Quisiera con este trabajo poder determinar las funciones y sus condiciones que pudieran permitir al estado mexicano cumplir con el derecho humano en todas las diferentes circunstancias de los estados y sus municipios.
Partiendo de que los servicios de agua son responsabilidad de los municipios, las características de cada municipio determinarán en la mayoría de los casos la forma de cómo se prestarán los servicios. La experiencia nos muestra que solo en los municipios muy pequeños o con muy escasa población, la prestación de los servicios debe realizarlos en forma directa la autoridad municipal y en esos casos podrán considerarse como de autogestión. Conforme los municipios tienen más habitantes y mayor capacidad, la mejor alternativa de acuerdo con la experiencia, es la creación de un organismo operador encargado de los servicios. En los municipios con ciudades de más de 100,000 habitantes, la generación de economías de escala debería hacer posible que un organismo operador atendiera la totalidad de la población del municipio bajo los criterios de mejorar servicios y regularizar tarifas, aunque las condiciones específicas de cada estado lo determinarían.
Los esquemas organizacionales bajo los cuales los municipios podrían atender los servicios de agua pueden agruparse en los siguientes modelos:
- Organismos públicos descentralizados de la administración municipal
- Organismos privados o mixtos a los que se otorgan concesiones totales o parciales
- Organismos autogestionados por la población bajo reglamentación municipal
- Formar parte de un organismo púbico descentralizado convenido intermunicipalmente entre varios municipios, con intervención del estado o sin ella
- Una mezcla de dos o más de los anteriores
Para el uso de estos modelos, sus características, responsabilidades y constitución deberán estar incluidos en la reglamentación municipal en concordancia con lo establecido por el marco legal estatal.
Las funciones que corresponderían al orden municipal deberán estar contenidos en los siguientes subsistemas:
- Información
- Reglamentación
- Operación cuyos subsistemas serían los modelos de organización mencionados
- Supervisión
- Apoyo operacional
Sus condiciones y características las dejo para la siguiente parte del ejercicio de conceptualización, plasmado en los gráficos anexos, uno general y el otro correspondiente a lo local, estatal y municipal. Se va haciendo más complejo.
