Antes de continuar con esta segunda parte, es importante puntualizar que al hablar de un sistema y describir las diferentes responsabilidades y funciones, no se está señalando una organización ni una estructura sino la necesidad de que dicha responsabilidad o función existan, se desarrollen y se conceptualicen como parte del sistema, pero cuya estructura se encuentre institucionalizada en cualquier dependencia, siempre y cuando su objetivo y resultados sean integrados al flujo del sistema. Por ejemplo, la información podría recabarla, procesarla y darla a conocer el INEGI, pero su cliente principal e incluso diseñador de sus elementos serán las áreas responsables del control, regulación y financiamiento de los servicios de agua potable y saneamiento fundamentalmente. Con esta aclaración podemos seguir adelante.
Los servicios de agua potable y saneamiento poseen una estructura industrial o de mercado de monopolio natural y geográfico, principalmente por lo oneroso que resulta interconectar unos sistemas con otros, ocasionando que la convergencia de empresas sea ineficiente y costosa. Con motivo de estas características monopólicas, que no permiten la competencia de empresas, se requiere que el Estado ejerza sus facultades en materia de regulación, que, en el contexto de la provisión de los servicios públicos de agua potable y saneamiento, se entiende como la intervención del Estado en la prestación de los servicios, para conducir la conducta de los operadores hacia la sostenibilidad y calidad brindando un servicio de excelencia. El sistema de regulación debe permitir fundamentalmente proteger al usuario, quien es cautivo del operador monopólico y quien, a su vez, se encuentra fácilmente expuesto a ser capturado políticamente o, por lo contrario, convertirse en un expoliador. La regulación debe aplicarse a todos los operadores, públicos y privados, supervisando el impacto sobre todos los participantes.
Al ser constitucionalmente la prestación de servicios de índole municipal, se abre un panorama de 2,456 municipios muy diferentes entre sí en cuanto a tamaño, estructura demográfica, composición étnica, características socioeconómicas, distribución y presencia de los sectores productivos, capacidades institucionales y disponibilidad de recursos hídricos, agrupados en estados igualmente heterogéneos, por lo que es importante que el ejercicio de regulación se lleve a cabo por parte de cada entidad federativa a fin de dar homogeneidad y control al sistema.
No obstante, es muy riesgoso tratar de tener 32 modelos de regulación aislados, por lo que debe existir una política nacional que fije las bases fundamentales de regulación, para su posterior aplicación al ámbito estatal y municipal. En este sentido, en el orden federal de la regulación deberán tratarse los temas relativos a políticas públicas nacionales, principios de calidad de los servicios, objetivos generales de cobertura y eficiencia, planeación progresiva del cumplimiento del derecho humano al agua, calificación del progreso programado y planteamientos técnicos y operativos para que los esquemas estatales de regulación cuenten con elementos suficientes para ejercer sus funciones de guía y apoyo en la sostenibilidad de los servicios y cumplimiento del derecho humano al agua.
Regular no es sinónimo de legislar. En aras de complementar el marco legal se requiere intervenir en el comportamiento de los actores involucrados, en la planeación y políticas públicas, en la planeación arreglos institucionales para crear las condiciones de sostenibilidad y calidad en los servicios de agua potable y saneamiento de naturaleza monopólica.
Su institucionalización deberá estar ligada al desarrollo del sector hídrico y deberá ser obligadamente interlocutor y coautor del esquema de información nacional de los servicios de agua y saneamiento mencionado anteriormente, ya sea de forma directa o en corresponsabilidad con el INEGI y posiblemente con la SEDATU.
Con una adecuada organización funcional, una corresponsabilidad eficaz y la posibilidad de sistemas tarifarios realistas, es posible que el subsector agua potable y saneamiento pudiera alcanzar un proceso de autosuficiencia, pero, solo podría ser a largo plazo y con serias dificultades por las características de ciertas entidades federativas y condiciones políticas que serán muy difíciles de superar. En este momento, hacer vigente el derecho humano al agua potable y el saneamiento, así como mejorar las condiciones generales en que se encuentran los servicios, requiere de la inversión y apoyo operacional de la federación. Al mencionar por separado los aspectos de inversión y apoyo operacional, quisiera separar conceptualmente las necesidades de inversión en ampliación de infraestructura para población que aun no tiene acceso a los servicios y cubrir, al menos parcialmente, el rezago en fuentes e infraestructura de importante número de poblaciones en las que los servicios son seriamente deficientes y cuyas entidades federativas carecen de la capacidad de enfrentar la situación por sí mismas.
Por otro lado, el apoyo operativo se refiere a un gran número de poblaciones que por su situación actual y sus características culturales y socioeconómicas requieren de tiempo para procesos de interacción y para contar con condiciones que les permitan contar con una masa que facilite una economía de escala cuando menos para asegurar su autosuficiencia operativa y que con el apoyo de los estados hagan sus servicios sostenibles y mientras tanto, requieren apoyo financiero.
Actualmente se invierte una gran cantidad de recursos en el subsector con una gran ineficacia y discrecionalidad. Se clama por una mayor cantidad, pero no se analizan los pocos resultados alcanzados con los recursos destinados a objetivos que no se cumplen, entre otras cosas por la falta de información relevante que permita el seguimiento de resultados. De inicio es fundamental establecer políticas firmes, consistentes y auditables para otorgar todo tipo de apoyo e inversión en el subsector y coordinarlas con el ejercicio de la regulación, el cual debe calificar y validar el esfuerzo, cumplimiento y avance de las condiciones de los servicios de acuerdo con las políticas establecidas y la información aportada por el sistema. Esta interacción entre información, políticas establecidas y regulación es fundamental para que el operador de los recursos financieros, que no debe ser o estar en el regulador, pueda ejercer sus funciones de asignación, ejercicio y supervisión. Pero, así como no debe ser o estar en el regulador, no puede asignar sin la aprobación del regulador que califica la capacidad de ejercicio o merecimiento de los recursos.
La interacción planteada debe eliminar la discrecionalidad en el manejo de los recursos, debe mejorar la obtención de resultados y debe fortalecer la capacidad de las entidades federativas y los operadores de los servicios. El manejo institucional de los recursos y la regulación pueden estar en el mismo subsector, pero debe existir una clara independencia funcional para mantener la eficacia de su interacción, por lo que las experiencias existentes sugieren que su formalización documental sea muy estricta y auditable para evitar la discrecionalidad y fortalecer la observancia de las políticas establecidas.
Nos falta analizar el ámbito local en el que lo estatal y municipal están íntimamente ligados y requieren de una siguiente publicación para no rebasar lo amenamente leíble por los lectores, si es que los hay. He seguido complementando el diagrama sistémico en lo expuesto y si ayuda a la comprensión, anexo el gráfico.
