Hace ya varios días, un amigo de entre los más metidos y protagonista de los temas recurrentes sobre el agua, me invitó a participar en una reunión virtual sobre la institucionalidad en torno al tema hídrico. Lo hice con agrado y expresando mis opiniones ya planteadas en otras ocasiones, muchas de ellas por este medio, que no deja de ser muy limitado.
Pero el ejercicio se quedó dando vueltas en mi mente y después de una plática, también virtual, con Los Cinco, hice una revisión de lo escrito y pienso que, en todos estos intercambios, faltan cosas por decir. Y no es que algunas de ellas se queden en el tintero, sino que enfocar el tema por aspectos separados no acaba de mostrar su totalidad y complejidad, dando lugar a que se forme un nudo gordiano sin que aparezca una espada alejandrina que termine por deshacerlo.
Sin pretender adoptar el papel del macedonio, me gustaría intentar tocar brevemente los diferentes aspectos, definiendo su problemática y la forma en que estos aspectos inciden en ceñir el nudo ante el que se topa el tema hídrico del país.
Comencemos con el tema institucional que me despertó la inquietud de estas reflexiones. El agua es mucho más que medio ambiente. Sus usos y necesidad son tan transversales que es difícil encontrar un tema que no se relacione de manera fundamental con el agua. Desarrollo urbano, industria, turismo, alimentación, agricultura y ganadería, generación de energía, desarrollo social, salud. Sus impactos sociales, económicos, culturales y medioambientales son indiscutibles.
La autoridad del agua (un bien de la nación) como recurso, para su administración, conservación, supervisión y prevención reside en un órgano desconcentrado, es decir sin personalidad jurídica ni patrimonio propio, de la SEMARNAT. Su planeación sectorial se limita a dos o tres objetivos del sector medio ambiente y su capacidad de negociación no puede darse en calidad de pares con los otros sectores de la administración pública.
Se ha comentado que otros países no requieren de una autoridad nacional tan fuerte como podría ser en la ley, la CONAGUA. Es cierto, pero para bien o para mal, México es México. Un país organizado federalmente, teóricamente con estados libres y soberanos unidos voluntariamente en una federación. Estados que no forman regiones naturales y algunos de ellos con serios problemas se sostenibilidad por sus características geográficas, económicas, culturales y de disposición de recursos. Cuencas que administrativamente no pueden corresponder a un estado, sino que se encuentran formadas por partes de hasta cinco estados diferentes. Un recurso agua distribuido en ocurrencia, disponibilidad y calidad de tal forma que el 70% corresponde al área nacional donde se asienta solo el 30% de la población y la capacidad económica y donde el 70 % de la población y la actividad económica solo dispone del 30% de los recursos hídricos. Un país con serios problemas ligados a la propiedad de la tierra (aunque en teoría ya se ha resuelto) y con niveles educativos deplorables que han impedido la formación de sectores sociales capaces de enfrentar a los capitales con posibilidades de alcanzar equidad y de llevar a cabo una autogestión sostenible. Un país en el que las leyes pueden ser letra muerta sin la voluntad política de aplicarlas cabalmente.
Sin la existencia de un verdadero sector hídrico, del que algunos hablan pero que no existe en la realidad, que requeriría de una Secretaría de Estado del Agua y de modificaciones constitucionales que le dieran facultades para la regulación de todos los usos, directamente o a través de órganos descentralizados, la administración, conservación, supervisión y prevención del recurso y sus fenómenos inherentes, son tareas incompletas con miles de demandas insatisfechas.
La actuación de los consejos y organismos de cuenca resultan inoperantes porque plantean la existencia de una organización supraestatal, entre los estados federados y la federación como autoridad en su papel de autoridad en la materia. Los presupuestos, su ejercicio y seguimiento es estatal y la existencia de un ente intermedio es ilegal y sería atacado firmemente por los gobiernos estatales. Su alternativa es la configuración de entes convenidos entre los estados y la autoridad del agua (como sector y no como una entidad desconcentrada como lo es actualmente).
El derecho humano de acceso al agua y al saneamiento son hasta el momento una entelequia sin solución real y que plantea el riesgo de la aprobación de una ley, que podría hacer más complicado el nudo si la decisión se decanta por alguna de las mil ocurrencias de iniciativas ciudadanas planteadas por ambientalistas delirantes.
Algunas de esas iniciativas rebotan ante la inconstitucionalidad de dar facultades a la federación en materia de servicios de agua y saneamiento, cuya corresponsabilidad es el eje que mandata la realización de la ley general de agua y las otras son rechazadas ante el absurdo de que la autoridad nacional del agua, cualquiera que sea su nivel y denominación, invierta y se responsabilice sin tener siquiera facultades de supervisión sobre un tema en el que se reclama su corresponsabilidad. ¿Puede concebirse una gestión integral del agua sin conocimiento ni intervención de la autoridad nacional en un uso prioritario del agua, cuya planeación estratégica es vital para la nación y su desarrollo?
Hay voces, algunas de la propia ANEAS, órgano gremial de las “empresas” de agua potable y saneamiento, tratando de diferenciar los servicios de agua potable y saneamiento, del derecho humano al agua y el saneamiento, buscando de que no se cargue unilateralmente el soporte del derecho humano sobre los organismos operadores de agua potable y saneamiento. ¡No pueden con el “simple” servicio y ahora se pretende que cumplan con un derecho universal! Su alarma es justificada, pero lo cierto es que, si hay un ejemplo claro de monopolio natural, es el de los servicios de agua y saneamiento. Quieran o no, en donde exista en cualquier forma, un organismo o “empresa” de servicios de agua potable y saneamiento, será necesariamente a través de él y el cual estará obligado a dar cumplimiento al derecho humano al agua y el saneamiento. El cómo, en qué forma y con qué recursos, es lo que debe definirse, reglamentarse y establecerse mediante leyes nacional y local, con reglamentación clara y con una regulación que proteja tanto a los usuarios como a los propios operadores. ¡Otra vez inconstitucional! Sin la atención completa a este tema en forma práctica y eficaz, los buenos servicios de agua y saneamiento y el cumplimiento del derecho humano al agua, serán solamente aspiraciones sin sustento en este país. Lo peor es que se están haciendo reclamaciones e incluso emitiendo juicios con total ignorancia por falta de conocimiento y de elementos que pueden estar dejando jurisprudencias sin sustento.
Abundemos en el tema, el derecho humano de acceso al agua
“DOF 28-06-1999. Reformado Párrafo adicionado DOF 08-02-2012
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.”
No es un simple acceso. Que lo sea en forma suficiente, salubre, aceptable implica que un ente deberá tomar el agua y ponerla en las condiciones exigidas por la constitución en forma permanente y sostenible, o no se estará cumpliendo cabalmente el mandato. Se está hablando por lo tanto de un servicio, probablemente no domiciliario pero que exije un operador. No es el agua de un río, un lago o un pozo simplemente. Y creo que esto terminaría con la discusión de si es acceso o servicio.
Un director general de CONAGUA, abogado, me decía que una ley general es aquella que establece competencias y, en este sentido, ¿Qué competencias establecería una ley general de aguas? Las competencias sobre la administración del recurso están establecidas claramente en el 27 constitucional y reglamentadas en la Ley de Aguas Nacionales; y las competencias sobre los servicios de agua potable y saneamiento están establecidas en el 115 constitucional y aparentemente el Congreso Nacional no tiene facultades para reglamentar en la materia, por lo que cualquier intento de reglamentarlo se configura al parecer como inconstitucional.
En publicaciones anteriores he comentado lo mismo y ya no debería repetirme pero, para cerrar, reitero lo asentado en un artículo anterior: La primera cuerda en el nudo es la redacción del transitorio del cuarto constitucional que debe corregirse, la segunda es solucionar la inconstitucionalidad de reglamentar el 115 constitucional en materia de agua y saneamiento, la tercera es la necesidad de definir claramente los alcances del derecho humano al agua y la cuarta es establecer un marco regulatorio nacional que tenga sus propios alcances y características en cada estado. Pero sin una institucionalidad del nivel requerido y la voluntad política de solucionar los problemas, no encontraremos salida.