Las concesiones de los servicios de agua y saneamiento

Hay una gran diferencia entre el deber ser y lo que se hace realmente. En el artículo anterior, hablando sobre la indiscriminada concesión de los servicios de agua potable y saneamiento que estaban haciendo algunos municipios y organismos descentralizados sin cumplir con los protocolos debidos, dejando en una situación vulnerable a todos los actores, tanto al municipio, como al concesionario, al organismo operador y desde luego a los usuarios de los servicios, consideré que sería conveniente hacer una reflexión sobre todo lo que debería considerar una correcta concesión de servicios, desde el punto de vista de lo establecido en el artículo 115 constitucional y la responsabilidad que corresponde al municipio, así como de sus obligaciones fiscales y las nuevas impuestas por el derecho humano al agua. Para ello vayamos punto por punto del deber ser.

Siendo un servicio (desde luego hablando del servicio integral correspondiente al municipio, agua potable, alcantarillados, saneamiento y disposición de lodos) que corresponde constitucionalmente al municipio y sin esquemas más que temporales de corresponsabilidad (que solo pueden darse a solicitud del propio municipio) es obvio que aun otorgando una concesión para su operación, el responsable último de los mismos es el propio municipio, el producto por el cobro de los mismos forma parte de la hacienda municipal y las tarifas por aplicar deber ser aprobadas por el congreso del estado a través de la ley de ingresos municipales correspondiente o su equivalente. Lo anterior según se establece en el mencionado 115 constitucional. Algunos estados han tratado de esquivar esta aduana con disposiciones locales, pero es evidente que en cualquier momento, algún tipo de usuarios podrían promover un amparo, que se ganaría facilmente puesto que se está violando la Constitución.

Por otra parte, las acciones establecidas por un Ayuntamiento, más allá de su período administrativo deben ser avaladas por el congreso del estado o podrían ser objetadas por cualquier administración posterior, más en el caso de las ya frecuentes alternancias entre los partidos políticos, que podrían tratar de invalidarlo si el título de concesión no tiene los elementos que le den vigencia y seguridad jurídica.

Siendo la recaudación una parte de la hacienda municipal, los organismos deben reportar mensualmente su monto para ser sumado a la cuenta pública municipal, cuanto más tomando en cuenta que la recaudación de agua potable incide en el factor de distribución de participaciones federales. En el caso de los organismos operadores descentralizados, independientemente de su contabilidad, deben llevar un reporte de cuenta pública para el municipio. Es evidente que deben hacerlo también los concesionarios?

La supervisión del ejercicio de una concesión corresponde al concedente en la forma que se establezca en el propio título de concesión, lo que no debe confundirse con la regulación de los servicios. Como en México no existen esquemas de regulación de los servicios, los títulos de concesión existentes incluyen o tratan de incluir condiciones de regulación que normalmente se confunden con actividades de supervisión provocando un mal ejercicio de supervisión y provocando conflictos con el concesionario. Se supervisa el cumplimiento de las condiciones fijadas en el título cuya falta implica una sanción al concesionario y la regulación, implica una mediación entre los actores para solucionar asimetrías ocasionadas por el mercado monopólico, tanto en favor del usuario como en favor del concesionario. Este doble papel confunde la acción del supervisor y genera en ocasiones un permanente enfrentamiento entre el supervisor y el concesionario como se ha observado en algún caso de las primeras concesiones en México. Un ejemplo es el de Aguascalientes.

Las tarifas aplicables por el concesionario tienen que seguir el mismo procedimiento de autorización que para el municipio o un organismo descentralizado, ya que el concesionario no es autoridad para fijar tarifas. Para poder proponerlas la autoridad, sea el municipio o el organismo operador descentralizado, el concesionario requiere llevar una contabilidad de costos muy  detallada para tener los elementos para justificarla. Cuando el concesionario lo es de un organismo operador  y opera solamente una porción de la mancha urbana, como se da aparentemente en Querétaro, debe tomarse en cuenta la aplicación que la estructura tarifaria del subsidio cruzado contenga, el tipo de fraccionamiento operado y si éste es de lujo, si registra la aportación que debe hacerse al organismo central para no distorsionar el concepto o generar ganancias indebidas al concesionario. La aplicación del subsidio cruzado es sensible a estas distorsiones y puede original déficit al organismo operador.

Cuando el concesionario es el propio fraccionador, directamente o a través de una empresa del mismo grupo, el título de concesión debe contener precisiones sobre la propiedad de la infraestructura y las condiciones del mantenimiento para el estado de la misma al término de la concesión.

Otro aspecto importante de considerar es el de las captaciones y el aseguramiento tanto del caudal como de los derecho de concesión de los mismos. Sobre este asunto existe una indefinición que es aprovechada en forma inadecuada desde mi punto de vista, tanto por las autoridades de CONAGUA como por los concesionarios de los derechos. El uso para servicios no está claramente definido en la ley y se utiliza para concesionar volúmenes de extracción en áreas urbanas a particulares que debieran recibir el servicio de las redes municipales y participar en el esquema de subsidios cruzados. En estricta teoría, la asignación de derechos de agua en zona urbanas solo debieran ser otorgados al municipio o sus órganos descentralizados para permitir que la economía de escala incida favorablemente en el esquema de subsidios cruzados y fortalezca al organismo operador. Los títulos de concesión debieran especificar claramente estas circunstancias y garantizar la infraestructura en beneficio del municipio y los usuarios.

Aunque el diseño urbano es una facultad del área de urbanismo municipal o estatal en su caso, uno de los aspectos más importantes que en el proceso de operación impacta a los organismos operadores es el manejo de las aguas pluviales que afectan al propio fraccionamiento y a las zonas urbanas aguas abajo, por lo que debiera observarse una regla muy simple, el fraccionamiento no debiera dejar escurrir un gasto pluvial mayor que el que escurría del terreno en breña o antes de ser fraccionado y urbanizado. Esto permitirá que las zonas urbanas aledañas y aguas abajo no alteren su régimen de escurrimiento y no se afecten las obras existentes. Desde luego, esto exige en la mayoría de los casos, la construcción de obras de regulación y la utilización de materiales como pavimentos permeables y cunetas adecuadas. Los fraccionadores se quejarán de mayores costos pero la ciudad, los usuarios, los habitantes y a la larga ellos mismos saldrán ganando. Existe un proyecto de norma sobre este tema, elaborado por la UAQ para la CONAGUA y con una tesis de posgrado de una alumna de la misma universidad, sin que a la fecha haya sido incluido en la reglamentación correspondiente.

Uno de los temas difíciles de resolver en una concesión es el trato a los morosos. Definitivamente un concesionario no puede hacer uso de la facultad económico coactiva ya que la aplicación de este medio de cobro a través de alguna dependencia del orden financiero del municipio, cualquiera que sea, se convierte en un proceso en extremo complejo. El recurso adecuado en este caso es el de la suspensión temporal de servicio mientras no se cubre el adeudo, pero el aspecto se complica con el respeto al derecho humano al agua. Esto podría ser solucionado siempre y cuando el concesionario instale un número adecuado de hidrantes públicos que permitan el acceso al agua de aquellos usuarios a los que pueda suspendérseles el servicio, para que cuenten con acceso al hidrante en distancias menores de 500 m de tal manera que se pueda cumplir con el derecho de acceso al agua a una distancia conveniente qué no rebase la media hora de transporte.                   

Seguramente se quedan en el tintero algunos detalles de las concesiones que deberían ser considerados, pero hoy el número de palabras ya se alarga, por lo que lo dejaremos para más adelante.