LAS COMISIONES ESTATALES Y LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

por Emiliano Rodríguez Briceño
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Las comisiones de estatales de agua surgen en su generalidad cuando la extinta Secretaría de Recursos Hidráulicos entrega los organismos de agua potable a su cargo como Juntas Federales y otras denominaciones, a los estados y municipios en 1980 y toman auge en los 90 cuando la recién constituida CNA impulsa las leyes estatales de agua con el espíritu de dar soporte a los sistemas de agua y saneamiento municipalizados como complemento de la aparición de la Ley de Aguas Nacionales.

Desde entonces, sin una normativa específica, adoptan diferentes esquemas de trabajo y organización que van desde las que operan los organismos de agua y saneamiento, al margen de una constitucionalidad rigurosa, hasta las que existen sin más fin que aprovechar los recursos federales del subsector, alternando con verdaderas excepciones que han pretendido adoptar un papel de reguladoras y soporte de los municipios y coadyuvantes de una gestión integrada de los recursos hídricos. En general tienen un potencial poco aprovechado y José Antonio Rodríguez Tirado, un especialista formado en CONAGUA, ha publicado una interesante propuesta en Linkedin para las comisiones, que junto a la publicación de la resolución de la SCJN:

(“Ciudad de México 24 de enero de 2022.

SCJN DECLARA LA INCONSTITIUCIONALIDAD DE LA OMISION DE EMITIR LA LEY GENERAL DE AGUAS.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en sesión del Tribunal Pleno determinó que el Congreso de la Unión incurrió en una omisión legislativa de carácter absoluto en competencias de ejercicio obligatorio, al no haber emitido la ley General de Aguas a que se refiere el artículo cuarto, párrafo sexto, de la Constitución general, en relación con el tercer transitorio del decreto que dio origen a dicha disposición, publicado el 8 de febrero de 2012.

El Pleno señaló que dicha omisión vulnera las atribuciones constitucionales del municipio en materia de aguas, pues afecta su participación en el acceso y uso sustentable de recursos hídricos y su facultad de proveer a su población los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado y disposición de aguas residuales……”)

Son de llamar la atención, la aportación de Rodríguez Tirado porque pone el dedo sobre un punto importante en el contexto hídrico, y la resolución, porque puede desencadenar el prurito del Congreso por subsanar su falta dando vapor a una Ley que, para que tenga un beneficio real, requiere ser cuidadosamente elaborada por la trascendencia para la viabilidad de los servicios de agua y saneamiento y la oportunidad de que esta Ley marque la posibilidad de una política nacional que pueda mejorar sustancialmente un rezago tan importante en el país.

He escrito diferentes artículos al respecto

https://emiliano.mx/agua-potable-y-saneamiento-ley-politicas-y-presupuestos/(abre en una nueva pestaña)

https://emiliano.mx/a-proposito-de-propuestas-de-ley/(abre en una nueva pestaña)

https://emiliano.mx/de-leyes-y-derechos-perdidos/(abre en una nueva pestaña)

no se si con el ingenuo deseo de que sean leídos y que pudieran influir en un cambio, aunque fuera pequeño, pero José Antonio me hizo pensar que he omitido en estas reflexiones que pongo en blanco y negro en esta web, referirme al potencial de las Comisiones Estatales y he desempolvado uno más de los documentos que estérilmente trabajamos en mi paso por Gerencia de Fortalecimiento de Organismos Operadores.

Pretendiamos crear un programa de fortalecimiento de las comisiones estatales, como un elemento que incidiera en el mejoramiento de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel de los municipios más pequeños que por su población, jamás llegarán a ser autosuficientes. Quedó en un simple intento, como muchos otros que acabaron en simples documentos o distorsionados en su ejecución.

La propuesta de Rodríguez Tirado podría ser apoyada  por estas ideas y dar senda a las comisiones estatales, en las que nos encontramos perlas como las de Guanajuato a lado de estados en los que las comisiones no solo no ayudan, sino que estorban y hacen competencia desleal a los organismos municipales a los que deberían apoyar.

Reconozco la amplia participación del Lic. Antonio Costal en este documento, durante nuestro período de colaboración.

Se que es largo, pero espero les interese leerlo.

Programa de Fortalecimiento de Comisiones Estatales

Antecedentes

Las disposiciones emanadas de la adición en 2012 del párrafo sexto al Artículo 4º. Constitucional, en el cual se establece como derecho humano el acceso, la disponibilidad y el saneamiento del agua, implica un reto mayúsculo para las autoridades de la Federación, los estados y los municipios, siendo estos últimos los que llevan la mayor parte de la responsabilidad al ser los directamente responsables, de acuerdo al Artículo 115 de la Constitución,  de proporcionar los servicios a la población.

De los más de 2,460 municipios existentes en nuestro país, más del 70% cuentan con una población inferior a los 30 mil habitantes, con características de desarrollo social, económico y dispersión poblacional que los coloca en una situación de desventaja para poder obtener directamente de la prestación de los servicios a través de sus tarifas, los recursos financieros suficientes para cubrir los costos de una eficiente y sostenible prestación de los servicios de agua potable y saneamiento y con ello cumplir lo dispuesto por la Carta Magna.

Existen una gran cantidad de pequeñas comunidades en las que sin importar el tamaño de la población municipal y su nivel de desarrollo, son sus propios habitantes los que llevan directamente la responsabilidad de proporcionar el suministro de agua potable, el desalojo, y en ocasiones el tratamiento de sus aguas residuales, todo ello sin apoyo de las autoridades municipales. En donde existen sistemas formales de abastecimiento por lo regular se constituyen, con apoyo autoridades de los tres órdenes de gobierno, Comités comunitarios que se encargan de realizar las labores de operación y cobro de cuotas a los usuarios para mantener en operación los sistemas, sin embargo, esas cuotas las más de las veces solo cubren el costo de energía eléctrica, algún apoyo salarial para el operador de las fuente, y en limitados casos el cloro utilizado para la desinfección del agua a suministrar, por lo que los sistemas no reciben mantenimiento formal y las reparaciones menores que atienden no siempre son con los repuestos y las técnicas adecuadas, lo que lleva a una degradación acelerada de la infraestructura y que cuando se presentan fallas mayores, recurren a los ayuntamientos u Organismos Operadores del municipio para que se les brinde auxilio para solventar su problemática, lo cual no siempre es posible que se resuelva, o al menos con la celeridad que requiere la población, debido a las propias carencias y limitantes de las propias autoridades, y que les impide incluso atender adecuadamente las necesidades de las cabecera municipales o comunidades mayores.

Las autoridades de los estados, las más de las veces en asociación con la Comisión Nacional del Agua, han realizado múltiples esfuerzos y destinado inversiones cuantiosas a lo largo de los años en apoyo de los municipios para incrementar las coberturas y mejorar la calidad de los servicios, a pesar de lo cual no se ha logrado brindar certeza en el abasto de agua y en el saneamiento de las aguas residuales

En el país se cuenta con una cobertura para el suministro de agua potable teóricamente superior al 94 %, a pesar de lo cual gran cantidad de habitantes (más del 70%)  reciben el abastecimiento de manera intermitente (tandeado) y a veces no diario.

El tratamiento y reutilización de las aguas residuales, rara vez se prevé en la planeación urbana, y el rezago aun es importante, pues pese a todo lo ejecutado e invertido, solo se alcanza una cobertura de alrededor del 47.5%.

Con el paso del tiempo ha disminuido la disponibilidad de agua en las fuentes de las que se abastecen los asentamientos de nuestro país. Cada vez es más frecuente que se destinen mayores recursos financieros para hacer más profundos los pozos, o para incorporar nuevas fuentes, superficiales o subterráneas, y que se construyan a mayor distancia de los centros poblacionales. El crecimiento en la mayoría de las localidades es desordenado, aun contando con planes de desarrollo, ya que las autoridades rara vez consideran la disponibilidad de los recursos hídricos, las afectaciones que provocará la impermeabilización generada por los nuevos desarrollos y muy pocas autoridades municipales hacen participes de las decisiones a los prestadores de los servicios de agua.

Grandes volúmenes de agua son desperdiciados por una mala operación de los sistemas de abastecimiento, por un diseño deficiente de los equipos de extracción y de las redes de distribución, por presencia de fugas, ausencia o inoperancia de los dispositivos de medición, procesos deficientes o falta de control de éstos, y uso inadecuado del agua por parte de los usuarios, entre otros.

Se carece de capacidad humana y técnica de las autoridades de los tres órdenes de gobierno para vigilar las descargas de aguas residuales, tanto a los sistemas de alcantarillado sanitario, como a zonas de infiltración y a cuerpos de agua superficiales, además de que las disposiciones para actuar contra los que contaminan, o son endebles, o bien no existen.

Es frecuente encontrarnos con autoridades que carecen de voluntad para ejercer un mayor control sobre los usuarios renuentes a pagar y ausencia de disposiciones reglamentarias para aplicar procedimientos coactivos, lo cual se suma a la aplicación indiscriminada de subsidios que favorecen a usuarios que no deberían de disfrutar de ese beneficio.

En la mayoría de los organismos operadores, centralizados y descentralizados, los trabajadores no cuentan con las capacidades y habilidades técnicas especializadas, necesarias para una eficiente gestión y operación.

No existen programas de capacitación que respondan a un plan de desarrollo de largo plazo y dirigido a proporcionar los conocimientos que demanda la prestación de los servicios, y mucho menos procedimientos para la evaluación del desempeño.

Se adolece de estructuras formales de organización y operación (manuales de organización, de descripción de puestos, de procedimientos, etc.).

Aunado a lo anterior, y probablemente uno de los orígenes de la problemática de los servicios, lo encontramos en la ausencia de elementos regulatorios idóneos tanto federales, estatales y municipales, que propicien calidad en los servicios, una sana convivencia entre autoridades y prestadores, y la sostenibilidad de los servicios.

La carencia de un marco regulatorio integral, aunado a la ausencia de una política pública nacional en materia de agua potable y saneamiento, se traduce en falta de continuidad en las políticas y las acciones que se aplican.

La sostenibilidad de los servicios requiere necesariamente principios, políticas y acciones de corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno en su conjunto, para apoyar a aquellos que por sí solos no pueden garantizar la prestación de los servicios. La sostenibilidad lleva implícita la satisfacción de las necesidades de la población actual, y la garantía para cubrir las de futuras generaciones.

Ante el panorama descrito, la Comisión Nacional del Agua podría elaborar en conjunto con las autoridades de los estados, una serie de propuestas para apoyar a las poblaciones de los municipios más pequeños y las comunidades rurales, partiendo de la creación de un sistema articulado entre la federación y estados, e implementado a través de las Comisiones Estatales de Agua

Las propuestas deben contemplar la definición de funciones estratégicas para el apoyo en la gestión de los operadores (principalmente de aquellos que no cuentan con las capacidades financieras, técnicas o humanas), su capacitación, las políticas y recomendaciones para seleccionar las acciones de mejora, su priorización y la forma de ejecutarlas para el direccionamiento de las inversiones. Se debe trabajar en conjunto para alcanzar la gestión sostenible de los servicios para hacer realidad el Derecho Humano al Agua y el Saneamiento. Es necesario trabajar en materia de regulación en los estados para encontrar el equilibrio en la relación de los distintos actores: organismos operadores, municipios, estados y federación. Una regulación que reconozca al que se esfuerza, y que mejora los servicios y la calidad de vida de sus poblaciones atendidas, pero también que sancione al que incumpla con sus responsabilidades.

Es necesario revisar la conformación de las Comisiones Estatales y ajustar su estructura para responder a las exigencias que plantea el diseño de un modelo de apoyo subsidiario del estado a los municipios y comunidades.

Acciones para el fortalecimiento de las Comisiones Estatales y el mejoramiento de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento

Para un mejor entendimiento, articulación e implementación de acciones e inversiones, se dividió todo el proceso para el fortalecimiento de las Comisiones Estatales y el mejoramiento de los servicios en 5 ejes con sus acciones particulares y un proyecto de aportaciones financieras combinadas entre la CONAGUA, los Estados y Municipios.

Los ejes del Proceso de Fortalecimiento son:

1.      Marco Legal

Desarrollar un Modelo de Ley Estatal para los servicios de agua y saneamiento que Regule la prestación de estos y considere cuando menos:

•          Las particularidades para el acceso al agua potable y saneamiento de todos los habitantes;

•          Los Parámetros mínimos de calidad y continuidad con que deberán prestarse los servicios;

•          Las facultades, responsabilidades y recursos financieros de un ente regulador para garantizar el cumplimiento de acceso al agua potable y saneamiento de las poblaciones, y los parámetros de calidad establecidos;

•          Que defina las facultades y fortalezca la estructura organizacional, técnica y administrativa de las Comisiones Estatales, como apoyo a la gestión y capacidad de los Organismos Operadores;

•          La participación, atribuciones y responsabilidades de todos los actores que participan en la Prestación de los Servicios: autoridades municipales, prestadores de servicios, usuarios de estos, autoridades del Estado, representantes sociales, etc.

•          La definición de un marco financiero y subsidiario del Estado para apoyo a aquellos que no cuentan con la capacidad de solventar el costo de los servicios;

•          Las políticas y criterios para el establecimiento de tarifas y subsidios que respondan a las necesidades de los operadores y de los usuarios;

•          Los lineamientos, políticas y apoyos que propicien, fomenten y faciliten la creación de entidades intermunicipales, o regionales para la prestación de los servicios;

•          Las disposiciones e instrumentos para priorizar, dirigir y acceder a las inversiones y apoyos del estado y la gestión de los Recursos Federales;

•          Los procesos y políticas para la evaluación periódica de la gestión de los prestadores de los servicios;

•          La Profesionalización de los Recursos Humanos, tanto de las Comisiones Estatales, como de los Organismos Operadores;

•          La planeación y continuidad de los servicios;

•          La creación y fortalecimiento de una base de datos que permita contar con información de la infraestructura hidráulica, sus condiciones y los servicios que prestan;

•          La creación de un Sistema de Información que facilite la planeación, evaluación y fortalecimiento de los servicios.

2.      Planeación de los Servicios

A pesar de que la mayoría de las Comisiones Estatales cuentan con facultades para ordenar las políticas públicas del subsector y dar seguimiento a los ordenamiento emanados de los Planes Estatales de Desarrollo, mediante el diseño y aplicación de estrategias, objetivos, metas, prioridades y acciones; asignar recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, la mayoría de las Comisiones carece de la estructura para dar cumplimiento a estos ordenamientos y para dar seguimiento a los avances en la gestión de los servicios. Para remediar lo anterior se propone:

•          Evaluar detalladamente las facultades y los instrumentos con que cuentan las Comisiones Estatales para llevar a cabo las disposiciones del Marco Legal, la Planeación de los servicios, así como las relaciones de autoridad, coordinación y operatividad con los tres órdenes de gobierno y las diferentes organizaciones ciudadanas, para determinar los ajustes, adecuaciones y adiciones necesarias para su cabal cumplimiento;

•          Crear y fortalecer, con el debido equipamiento y personal, las áreas que se deben responsabilizar de diseñar, coordinar y dar seguimiento a las Políticas Públicas, estrategias, objetivos, procesos, acciones, metas e inversiones para impulsar la ampliación, el desarrollo y consolidación de los servicios.

3.      Apoyo para la Operación y Mantenimiento

Se requiere analizar las condiciones que tienen las Comisiones Estatales y determinar qué aspectos deben fortalecer para garantizar el apoyo a la operación y mantenimiento de los prestadores de los servicios, principalmente a los más pequeños o sin capacidad técnica y financiera, para:

•          Contar con personal y equipamiento especializado para mantener en óptimas condiciones un sistema articulado de apoyo a la operación y mantenimiento de la infraestructura de abastecimiento y saneamiento;

•          El establecimiento de una estrategia de Estado (física y financiera) que facilite y garantice la atención adecuada a la infraestructura hidráulica;

•          Asegurar, aun cuando se establezca algún costo por el apoyo, que este tome las características de ser prácticamente simbólico, que no imposibilite el acceso a este tipo de servicio a los más necesitados, y que no llegue a ser superior a lo que cobraría un particular;

•          Contar con personal suficiente y capacitado para brindar el apoyo técnico a las comunidades rurales del Estado.

•          Crear o fortalecer las funciones para la actualización permanente del inventario de la infraestructura para la prestación de los servicios.

•          Implementar las funciones y dotar a las CEAS del equipamiento, personal y capacitación, para que brinden la asesoría, y en su caso, elaboren proyectos, realicen la gestión para la inclusión en programas federalizados, y den seguimiento a la ejecución.

4.      Apoyo para la Gestión de los Servicios

Al igual que a las labores para el apoyo a la operación y mantenimiento, se requiere analizar la organización de las Comisiones Estatales para determinar sus necesidades y planear las acciones e inversiones que se requieren para:

•          Que cuenten con las facultades, los instrumentos normativos y estructurales (organización), los recursos humanos, materiales y financieros que les permita:

•          Diagnosticar las necesidades y calidad de los servicios;

•          Diseñar, proponer y coordinar las estrategias, procesos, acciones e inversiones para impulsar la ampliación, el desarrollo y consolidación de los servicios;

•          Coordinar las acciones para la operación y mantenimiento del Sistema de Información de la Prestación de los Servicios.

•          La creación o fortalecimiento, con el debido equipamiento y personal, de las áreas que se deben responsabilizar de asesorar, brindar apoyo y capacitar a los organismos operadores en labores especializadas de planeación, tarificación, comercialización, contabilidad, y administración de recursos materiales y humanos;

•          Establecer un proceso formal de capacitación y desarrollo a largo plazo del personal técnico de las Comisiones Estatales que atenderá las labores especializadas propias de sus facultades;

•          Que estén facultadas para diseñar, proponer, coordinar e implementar políticas y procesos estandarizados para la gestión de los servicios, así como la homologación del uso de software de procesamiento de datos e información para la medición, facturación, contabilidad, control de almacenes, etc.

•          Dotarlas de las atribuciones para la coordinación y concertación entre el Gobierno Estatal, los Municipios, los Organismos Operadores, los usuarios y los sectores social y privado;

•          Que creen y mantengan actualizado el banco de proyectos para la ampliación y mejoramiento de los servicios;

•          Coordinar y supervisar la ejecución de las obras para la prestación de los servicios;

•          Apoyar a los O.O. en el análisis y elaboración de sus tarifas por servicios.

5.      Calidad del Agua y Saneamiento de Aguas Residuales

•          Es necesario promover y apoyar la creación y fortalecimiento de laboratorios para la evaluación de la calidad del agua suministrada a las poblaciones, así como de las aguas residuales generadas por las mismas.

•          Se deben establecer las condiciones para que esos laboratorios obtengan y mantengan la condición de certificación de sus procesos.

•          Se deben establecer claramente las políticas de Estado y la asignación de recursos para la construcción, con el uso de tecnologías apropiadas, de la infraestructura para apoyo de las obras de saneamiento de aguas residuales;

•          Se debe formalizar el apoyo técnico y financiero del Estado a los municipios para garantizar la operación y mantenimiento de la infraestructura de saneamiento;

•          Se deben de establecer procesos y políticas para la capacitación, desarrollo y certificación del personal que atiende los procesos de potabilización de las aguas suministradas y el tratamiento de las aguas residuales.

•          Se debe evaluar la necesidad de asignar recursos financieros del Estado para apoyar a las localidades que no cuentan con capacidad para garantizar la calidad de las aguas suministradas y vertidas

Propuesta de Aportaciones y Acciones de la Federación y los Estados

Inversiones:

Se deberá dotar a las Comisiones Estatales del equipamiento básico para cumplir con las funciones de planeación, apoyo operativo y de gestión propuestos. Este equipamiento periódicamente deberá ser sustituido, por lo que las inversiones podrían hacerse al principio de cada sexenio gubernamental y se propone que las aportaciones se segmenten de la siguiente manera:

•          CONAGUA puede apoyar financieramente para el equipamiento, además de realizar la capacitación al personal encargado de ejecutar las funciones de apoyo.

•          Los Estados deberán complementar las aportaciones de recursos financieros para equipar a las Unidades Regionales.

Costos de Operación necesarios para la gestión de las Comisiones Estatales

•          Conagua aportaría anualmente, de acuerdo con las condiciones particulares de los Estados y sus municipios, un porcentaje de los costos de operación de las Unidades Regionales de Apoyo;

•          Los Estados y municipios aportarían la parte restante de los gastos de operación, en función de las condiciones de cada municipio.

Ejecución y Supervisión:

CONAGUA supervisaría los programas de trabajo, la aplicación de los recursos y la ejecución de las acciones de apoyo a los municipios y comunidades en los estados beneficiados.

Las Comisiones Estatales serían responsables de ejecutar las funciones de apoyo y ejercer los recursos financieros, por lo que tendrían que adecuar sus estructuras de organización para responder de manera conveniente a las nuevas atribuciones. Esta organización deberá realizarse tomando en cuenta sus regiones administrativas en cada estado al que pertenezcan.

La propuesta llegaba hasta el diseño de Brigadas, el personal especializado y su equipamiento especializado según sus funciones. Esperemos que alguien, en algún momento pueda interesarse.

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