Las leyes de agua estatales y su alternativa

Creada la CONAGUA y después de publicada la Ley de Aguas Nacionales, la dependencia promueve entre las entidades federativas, la adopción y publicación de un modelo de ley estatal de agua, cuyo objetivo era dotar a los estados de un mecanismo de control para guiar e impulsar la creación de organismos de agua potable y saneamiento, complementando de esa manera el limitado contenido que en materia de los servicios estaba plasmado en la Ley de Aguas Nacionales (LAN). Era un intento de llenar el agujero existente en la nueva ley para sentar las bases del desarrollo de un subsector de agua potable y saneamiento que avanzara hacia la autosuficiencia y la excelencia, agujero forzado por el efecto de inconstitucionalidad que hubiera tenido si se hubiera plasmado en la LAN ante la ya publicada modificación al artículo 115 constitucional. Buenos deseos que el tiempo nos ha mostrado que alcanzaron solo puntuales y pobres resultados por la radicalidad de la municipalización.

Habría que hacer una revisión del proyecto original, pero estoy seguro de que no contenía el manejo de las soñadas aguas de jurisdicción estatal que incluido en diferentes leyes estatales y proyectos que aun se están impulsando con lamentables resultados, que pareciera pretender crear en cada estado una conagüita, estableciendo un mítico sistema de concesiones y asignaciones de agua de jurisdicción estatal. Conozco varios estados con leyes en este sentido y estoy seguro de que el pretendido sistema nunca ha otorgado ni controlado ningún derecho de aguas estatales en la práctica, aunque si han caído en actuaciones al margen de cualquier ley.

Confieso que ante el deseo de que se diera una descentralización necesaria de la gestión del agua, caí en el equívoco de recomendar alguna ley en ese sentido. Pero el tiempo y las experiencias me han enseñado que es un camino equivocado que debe recorrerse de otra forma y que el fortalecimiento de los servicios y de los organismos de agua potable y saneamiento no se ha visto beneficiado por esos conceptos. Los organismos en los que he trabajado y a los que he acompañado y que han alcanzado éxito en su gestión, lo han hecho bajo otras premisas.

¿Cuáles son los problemas que aparentemente se pretenden solucionar con una ley estatal de aguas? Por un lado, están los inherentes a los servicios de agua potable y saneamiento, que en muchos casos incluyen los ocasionados por el manejo de aguas pluviales. Por otro lado, están los de calidad de las aguas de ríos y arroyos, las afectaciones tan serias al medio ambiente y la necesidad de conservación de ecosistemas ligados al agua y su calidad. ¿El derecho humano al agua? O hablamos de eremitas perdidos en el desierto, las sierras, las pampas o los páramos o hablamos de habitantes ligados a centros rurales y urbanos de cualquier dimensión y que necesariamente deberán ser atendidos por servicios que caen bajo la responsabilidad de los municipios.

Si consideramos que los del segundo tema, más ligado al medio ambiente y la necesidad de conservación de ecosistemas ligados al agua y su calidad, deben solucionarse mediante la legislación existente del medio ambiente o ser manejados mediante las diversas alternativas consideradas en la organización de consejos de cuenca por su dependencia de fuentes o depósitos que dependen de aguas nacionales. Que no hayan sido atendidos en forma adecuada y oportuna no depende de la existencia o no de una ley, que cualquiera que sea, no les dará la solución por falta de recursos (la mayor parte de las veces) o por falta de voluntad política, la cual no será generada por la existencia de ninguna ley. 

Para los generados por los servicios de agua en los centros de población de cualquier tamaño, si se requiere un marco legal no existente actualmente. Un marco legal que no es nacional por los motivos mil veces esgrimidos de inconstitucionalidad, pero que a la espera de su solución podría ser estatal sin ninguna inconstitucionalidad, pero que no requiere de una ley estatal de agua, sino de una ley estatal de regulación de los servicios públicos de agua y saneamiento como base de un marco estatal que va más allá de una simple ley por larga y complicada que sea.

La regulación no es el ejercicio de una ley sino el actuar de la autoridad para regular un mercado que por sus características naturales es asimétrico y que requiere balancear los derechos y obligaciones tanto de los ofertantes como de los demandantes. En el caso de un monopolio prácticamente perfecto como el de los servicios de agua potable y saneamiento, en el que sólo existe la posibilidad de un ofertante, la regulación es mucho más necesaria y tiende a proteger tanto a los clientes como al proveedor, de una captación política o económica.

La regulación de los servicios mencionados requiere de un marco completo e integrado para que la regulación pueda implantarse y hacerse efectiva, por lo que, es necesario generar además de la Ley que pueda establecer las condiciones de la regulación, prácticas y acciones previas y en paralelo que le den soporte a la función de regular y la hagan sustentable teórica y prácticamente.

• El texto formal de la Ley Estatal de Regulación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento y su exposición de motivos.
• Las bases para el desarrollo del sistema de información estatal de los servicios de agua potable y saneamiento, sistema que es indispensable para sustentar la función de regulación, con los elementos que permitan la evaluación y calificación de los servicios prestados y su evolución dentro del marco de planeación de cada municipio.
• Un modelo de sistema tarifario que tenga como eje una tarifa base equivalente al costo medio de los servicios, incluyendo todos los elementos para su sostenibilidad con una estructura que atienda los niveles socioeconómicos de la población con subsidios cruzados entendibles y regulables parcialmente por la estructura poblacional de cada municipio, independientemente del manejo del costo marginal como sustento para el crecimiento de la infraestructura. Esto requerirá de la aplicación estricta de una contabilidad de costos como respaldo.
• Un convenio, cuyo sustento se deriva de la Ley, que deberá celebrarse entre el gobierno del estado y los municipios para crear el Sistema Estatal del Agua, cuyo objetivo es participar en el proceso de la regulación y sus derivados expresados en su participación en aspectos presupuestales, informáticos, contabilidad de costos y tarifarios con pleno conocimiento de su corresponsabilidad.

Este esquema requiere de una Comisión Reguladora con dientes para actuar a través de una Superintendencia cuyo papel podrían ser las actuales CEAs, pero no pretende operar los sistemas municipales ni caer en condiciones de inconstitucionalidad.

¿Una alternativa? Creo que debe analizarse seriamente.