EL ENFOQUE SISTÉMICO

2a. Parte

Su aplicación a los organismos de agua potable y saneamiento

La prestación de los servicios vistos desde la óptica de la Teoría de Sistemas

Como podemos derivar de la TGS, un sistema es un conjunto de elementos dinámicamente relacionados, para alcanzar un objetivo común, operando sobre datos-energía-materia, para proveer información-energía-materia.

• Las propiedades de los Sistemas no pueden ser descritas en términos de sus elementos separados; su comprensión se presenta cuando se estudian globalmente, esto es:  Permite analizar una estructura con el grado de detalle que se desee, sin perder de vista que lo analizado forma parte de una estructura mayor y que está inmersa en un medio ambiente.
• Se interesa por el componente individual, pero haciendo énfasis en la función que cumple dentro del sistema (como contribuye a alcanzar el objetivo), más que en la función que cumple como entidad individual.
• Las propiedades de los sistemas separados, su comprensión se presenta cuando se estudian globalmente (holismo).
• La teoría de sistemas ve a la empresa como una estructura que se reproduce y se visualiza a través de un sistema de toma de decisiones tanto individual como colectivamente. Permite tener en cuenta el efecto sinérgico que se logra con la interacción de todos sus componentes.

Lo anterior pretende contrarrestar la tendencia natural de los elementos de una organización a evolucionar de manera autónoma, evitando que se pierda de vista el modo en que se interrelacionan sus actividades y objetivos con los de la organización en general. Es una manera más amplia de estudiar los campos no-físicos del conocimiento científico, especialmente en ciencias sociales.

Es necesario agrupar la variedad de funciones en grupos compatibles que conformarán los Sistemas Organizacionales.

Cuando se realiza esta división, es necesario definir claramente los límites o fronteras de cada sistema cuidando de englobar a todas las funciones de la organización. Esta división es para facilitar sus análisis, es puramente conceptual y subjetiva, así como las fronteras que se definen; dos personas diferentes que analicen la misma empresa muy probablemente la subdividirán en sistemas de forma totalmente diferente.

En el caso de los organismos Operadores, cuando estamos utilizando el enfoque sistémico es frecuente caer en el error de confundir a los sistemas organizacionales con las áreas orgánicas, por lo que se debe clarificar la diferencia para todos los involucrados en el análisis considerando:

• Sistemas organizacionales. Conjunto de funciones, métodos, políticas y procedimientos enfocados al logro de uno o más objetivos comunes.
• Área Orgánica. Es parte de la organización visualizada como una estructura. Parte de un organigrama. Un jefe con sus subordinados, sus recursos materiales y técnicos y sus líneas de autoridad.

Por su parte, los sistemas son enfocados como un grupo de funciones y elementos de todo tipo, que tienen un fin común, sin importar en que parte de la estructura orgánica se escuentran, su identificación es con el fin común, y se articula  con los otros sistemas, para alcanzar el fin común último del organismo o macrosistema.   

Por ejemplo: El sistema de planificación, que agrupa todas las funciones para la formulación de los planes de desarrollo en sus diferentes etapas, define objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo y las estrategias de OO: integrado por cinco subsistemas; Planificación Física, Planificación Organizacional; Planificación Económico-Financiera; Programación y Control.

El sistema de información que proporciona información para apoyar las funciones de planeación, ejecución, control y toma de decisiones en todos los niveles, integrado por cinco subsistemas; Información gerencial, Información comercial, Información operacional, Información financiera e Información administrativa.

El sistema operacional, responsable de proveer los medios necesarios para la prestación de los servicios mediante la elaboración de proyectos, la realización de obras de ampliación, la operación de los sistemas de agua potable, saneamiento y el mantenimiento de instalaciones y equipos, integrado por tres subsistemas; Administración de proyectos y obras, Operación de los sistemas de agua potable y saneamiento y Mantenimiento de instalaciones y equipos.

El sistema financiero, responsable de la obtención y administración de los recursos financieros y del registro, análisis y control de las operaciones financieras que garantizan la disponibilidad de recursos financieros necesarios optimizando el aprovechamiento de los mismos, integrado con dos subsistemas; Administración de recursos financieros y Contabilidad.

De esta manera, el enfoque sistémico se utiliza como un elemento de diagnóstico, que permite evaluar si todas las funciones necesarias para obtener el fin último del organismo, se están realizando, bajo la perspectiva de que si hay funciones que no se están realizando, el fin o resultados del organismo operador estarán cuestionados por su deficiencia y a la larga deteriorarán poco a poco los resultados. Pensemos en dos empresas como Ford y Chevrolet. Producen casi lo mismo, incluso hay pirateo de modelos y mejoras. Son exitosas, pero podemos asegurar que su estructura organizacional no es la misma. Sin embargo, seguramente las funciones de una y otra, bajo diferentes estructuras, seguramente se corresponden para obtener los resultados que tienen.

El enfoque sistémico se utiliza para diagnosticar, evaluar y validar si los costos reflejan la totalidad de las funciones y actividades, y si éstas aseguran los resultados por alcanzar y la eficiencia de su estructura.

El enfoque sistémico es la herramienta más eficiente para identificar las unidades organizacionales del OOA necesarias para cumplir su objetivo, lo que le permite redimensionarse diariamente para satisfacer las demandas de la localidad y cumplir, entre otros lineamientos, con los de las políticas nacionales en la materia.

La propuesta de desglose sistémico del macrosistema queda definida de la manera siguiente:

• Sistema de planificación
• Sistema operacional
• Sistema comercial
• Sistema financiero
• Sistema administrativo de apoyo
• Sistema de información

Este grupo de sistemas permite analizar cualquier estructura organizacional y, por lo tanto, además de ser sumamente útil como herramienta analítica y de diagnosis, apoya para identificar todas las funciones clave para la prestación de los servicios e identificar claramente aquéllas que pueden no estarse realizando por alguna de las partes de la estructura funcional adoptada por cualquier OOA. Es el resultado de diversos estudios sobre organismos prestadores de servicios de agua potable y saneamiento que durante muchos años ha utilizado la Organización Panamericana de la Salud; por tal motivo, esta metodología está suficientemente probada en términos de su efectividad.

A continuación se presentan las definiciones de cada uno de los sistemas y subsistemas. Esta información sirve de base para la presentación ulterior de instrucciones para el análisis de una estructura de costos sostenibles adecuada a cada organismo operador de agua.

Sistema de Planificación.

Es el sistema que agrupa todas las funciones por medio de las cuales el organismo operador define sus objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo y define estrategias. Mediante las funciones de este sistema se establecen los planes y programas para acciones de carácter estratégico (largo plazo), táctico (mediano plazo) y operacional (corto plazo).

Sus funciones se agrupan en diversos subsistemas:

• Subsistema de planificación física.

• Subsistema de planificación financiera.

• Subsistema de planificación Organizacional.

• Subsistema de programación.

• Subsistema de control.

Subsistema de planificación física.

Agrupa todas las funciones que deben realizarse para conocer y prever toda la necesidad de infraestructura para el cumplimiento de los objetivos del sistema, así como los activos fijos, bienes muebles y bienes inmuebles. Este subsistema está íntimamente relacionado con el Subsistema de planificación financiera 

Funciones:

• Planificar la construcción de instalaciones e infraestructura (edificios, tanques, redes, válvulas, equipos de bombeo, aparatos de control, instrumentos o equipos de cómputo, entre otros) que en su tiempo se requiere para lograr los objetivos administrativos, operativos, financieros y comerciales del OOA.

• Planificar el uso de las fuentes de agua, así como el cuidado del medio ambiente.

• Prever y planificar las necesidades de infraestructura para soportar el desarrollo y el crecimiento geográfico y territorial de la comunidad.

Subsistema de planificación financiera

Es el conjunto de funciones que tienen como objetivo prever, identificar y valorar la fuente de recursos financieros que permita la sostenibilidad del organismo, incluyendo los objetivos establecidos por la planificación física.

Funciones:

Identificar fuentes de capital y evaluar el costo tanto del propio capital como de los recursos humanos y monetarios requeridos para la operación del organismo.

Subsistema de planificación organizacional.

Es el conjunto de funciones que tiene como objetivo establecer las necesidades de desarrollo organizacional necesarias para que el organismo cuente con los elementos necesarios para llevar a cabo sus funciones, incluyendo el control y necesidad de crecimiento de la estructura conforme a la demanda de servicios de la población.

Funciones:

• Planificar órganos de gobierno, unidades administrativas, entes extraorganizacionales y, sobre todo, modelos o estilos de dirección.

• Orientar y gestionar los procesos de calidad en la organización.

• Planear la capacitación necesaria de los recursos humanos.

Subsistema de Programación.

Es el conjunto de funciones cuyo objetivo es establecer en el tiempo el proceso de desarrollo del organismo operador y que permita cuantificar y distribuir, sobre todo en el mediano plazo, las necesidades físicas y financieras del organismo operador.

Funciones:

• Establecer fechas, plazos, niveles de control y metas.

• Llevar a cabo un proceso de retroalimentación entre las diferentes áreas del OOA.

Sistema Operacional

Es el conjunto de funciones que tiene como objetivo producir y distribuir los servicios del organismo operador, así como crear, mantener y sustituir la infraestructura de los mismos servicios.

Las funciones correspondientes a este sistema pueden distribuirse en un gran número de estructuras organizacionales, pero las funciones fundamentales del sistema pueden agruparse en los siguientes subsistemas.

• Subsistema de administración de obras y proyectos.
• Subsistema de operación.
• Subsistema de mantenimiento.

Subsistema de administración de obras y proyectos.

Este subsistema agrupa todas las funciones necesarias para dotar al organismo operador de la infraestructura necesaria para brindar los servicios a la población. Sus principales funciones son: diseñar, construir o dirigir, supervisar y controlar el proceso de proyectos, obras y trabajos necesarios para la sustitución y ampliación de la infraestructura necesaria para brindar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

Subsistema de operación.

Este subsistema agrupa todas las funciones cuyo objetivo es la producción y entrega de los servicios a la comunidad de acuerdo con las demandas de la población.

Funciones:

• Captar, potabilizar, almacenar, conducir y distribuir agua a la comunidad.

• Colectar, canalizar, conducir, bombear y filtrar aguas residuales y parte de las pluviales vertidas a la vía pública.

• Captar, sedimentar, filtrar, purificar, separar, airear, clorar y desinfectar las aguas residuales y parte de las pluviales provenientes de la vía pública.

Subsistema de Mantenimiento.

Es el conjunto de funciones que permiten al organismo operador mantener la infraestructura necesaria para los servicios en buen estado hasta el momento de que sea necesaria su sustitución completa.

Funciones:

• Reparar bienes muebles e inmuebles, proporcionar servicios y cuidados preventivos a los mismos, sustituir equipos, instalaciones o sus accesorios menores y reportar los requerimientos de materiales y equipos requeridos por el propio subsistema.

• Actualizar las bitácoras de las acciones preventivas y correctivas.

• Planear y presupuestar los recursos necesarios para el futuro de sus propias funciones.

Sistema comercial.

El sistema comercial es el conjunto de funciones que tienen como objetivo establecer la relación con el mercado consumidor de los servicios, es decir, los clientes o, como es más conocido, los usuarios. Por lo tanto, incluye todas las funciones de promoción para la incorporación de los usuarios a los servicios, la facturación y cobro de los mismos, así como las investigaciones para medir sus niveles de satisfacción y para establecer los análisis y estudios para la expansión de los servicios. Su principal objetivo es asegurar la recuperación del costo de los servicios mediante el sistema tarifario en el mayor grado posible. Para su análisis lo dividiremos en los cuatro subsistemas siguientes:.

• Subsistema de comercialización.
• Subsistema de padrón de usuarios.
• Subsistema de determinación de Consumos.
• Subsistema de facturación y Cobranza.

Subsistema de Comercialización.

El subsistema de comercialización es el agrupamiento de las funciones que tienen como objetivo el contacto directo con los usuarios y que corresponde también al análisis e investigación del mercado para retroalimentar al subsistema de planificación física.

Incluye las funciones referentes a planear la máxima contratación de los servicios, el contacto directo con la porción de la comunidad que no cuenta con ellos, así como la relación con los usuarios para la recepción de dudas y quejas y tramitación interna para dar respuesta a las mismas. Se incluyen en este subsistema funciones de cultura del agua orientadas al ahorro del recurso y, en forma especial, a la concientización sobre los costos de los servicios, sus tarifas correspondientes y la importancia del pago oportuno.

Subsistema de padrón de Usuarios.

Es el subsistema que agrupa las funciones y actividades propias del levantamiento físico y catastral de todo el mercado consumidor, identificando y clasificando a todos los usuarios con base en el estado que guardan con respecto a los servicios que el organismo ofrece. Estos se dividen en usuarios reales, que son los que cuentan con uno o más servicios factibles; aquellos que aún no están conectados a las redes, pero que al existir éstas es posible su incorporación; y usuarios potenciales, que son los que habitan en sectores de la ciudad que no cuentan con infraestructura para que el organismo pueda hacer sus conexiones.

Es importante definir claramente el consumo en el listado de cobranza, ya que constituye una base de datos de los usuarios y potenciales usuarios que permite conocer, mediante claves y códigos, tanto su localización como sus características principales. Ello permite conservar el estado de pago de los servicios y aplicar el sistema tarifario en relación a los servicios que reciben.

Subsistema de determinación de consumos.

Es el subsistema que agrupa todas las funciones cuyo objetivo es determinar los volúmenes consumidos por los usuarios, ya sea por medición directa, entrada o estimación, con el fin de determinar los montos que les corresponde pagar como contraprestación por los servicios recibidos. También incluye las funciones relativas a los análisis y estudios para determinar en forma eficiente y económica los consumos mediante análisis y determinación de rutas, programas de trabajo para tomas de lectura, rotación del personal para evitar corruptelas y para detectar y notificar a los usuarios de consumos elevados o anormales. Incluye también la identificación y reporte de desperfectos y anomalías que afecten el proceso de toma de lecturas.

Subsistema de facturación y cobranza.

Es el conjunto de funciones que tienen como objetivo calcular, elaborar, reportar y hacer efectivos los recibos de cobro (facturación), llevar la información de control que alimente al subsistema contable y efectuar las labores de cobranza en condiciones normales o mediante programas especiales de cobro a usuarios morosos.

Sistema financiero

El sistema financiero incluye al conjunto de funciones, actividades, procedimientos, políticas y normas encaminadas a registrar y controlar la oportuna existencia de los recursos financieros para la operatividad del organismo. Es indispensable que las funciones agrupadas en este sistema se cumplan de manera precisa para transparentar la actuación gerencial en el uso y aplicación de recursos. Sus funciones se agrupan en dos subsistemas:

• Subsistema de administración de recursos financieros.
• Subsistema de contabilidad.

Subsistema de administración de recursos financieros.

Bajo este nombre se agrupan las funciones necesarias para garantizar de forma oportuna la disponibilidad de recursos suficientes para el financiamiento de las actividades de la prestación de los servicios. Incluye las funciones de seguimiento y cumplimiento que en el caso de planeación se formularán como programación y presupuesto. Incluye también todas las funciones que se identifican como tesorería (cajas internas, cajas externas y otros canales comerciales o bancarios para recibir pagos de usuarios), administración de recursos financieros, pago oportuno de las obligaciones contraídas y en general, las funciones que aseguran el sano equilibrio financiero del organismo.

Subsistema de Contabilidad.

Es el conjunto de funciones, actividades, normas, políticas y procedimientos que se utilizan para el registro y control del movimiento de los recursos, así como la emisión oportuna y confiable de la información respectiva para cuestiones fiscales, de auditoría, y apoyo para toma de decisiones de la alta dirección.

Sistema administrativo de apoyo

El sistema administrativo de apoyo es un conjunto de subsistemas cuyo objetivo es proporcionar y facilitar el acceso a los recursos humanos, materiales y logísticos necesarios para el accionar del resto de los sistemas de los OOA, y son considerados sistemas complementarios, ya que la naturaleza de la institución es la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Agrupa todas las funciones relativas a:

• Subsistema de administración de recursos Humanos.
• Subsistema de administración de suministros.
• Subsistema de administración de transportes.
• Subsistema de administración del patrimonio.
• Subsistema de administración de tecnologías de la información.
• Subsistema de comunicación social.

Subsistema de administración de recursos humanos.

Es el conjunto de funciones, entre ellas la de calidad, incluidas sus estrategias y funciones, por medio de las cuales el OOA ordena, valora, remunera, orienta, conduce, estimula, desarrolla y controla al personal que labora directa o indirectamente en la institución.

Funciones:

• Reclutar, dirigir, supervisar y controlar al personal que labora en el organismo operador de agua.

• Atender el desarrollo del personal mediante capacitación interna o con entidades públicas, privadas, educativas, ONG y organismos operadores de otras ciudades.

• Análisis y valoración de puestos.

• Evaluación del desempeño.

Subsistema de administración de suministros.

Es la agrupación de funciones que tienen como objetivo la gestión de los recursos materiales, bienes y servicios que el organismo demanda en la ejecución de sus actividades. Para su simplificación se pueden analizar tres grupos de funciones: gestión y control de existencias, administración de compras, y almacenamiento y distribución de materiales.

Subsistema de administración de transportes.

Es el subsistema que agrupa todas las funciones para cumplir adecuadamente con la responsabilidad que tiene el organismo operador de atender los asentamientos humanos que son de su competencia y que requiere contar con el servicio de transporte indispensable para la oportuna operación y mantenimiento de los sistemas, así como el cumplimiento de otras funciones. Bajo este sistema analizaremos las funciones relativas a la administración de la operación del transporte, así como para la administración del mantenimiento; funciones que adquieren suma importancia si el organismo es mayor y cuenta con una flotilla importante.

Subsistema de administración del patrimonio.

Es el subsistema que complementa al de suministros y que permiten controlar los bienes materiales que integran los recursos patrimoniales del organismo y que requieren de un conjunto de funciones, normas y procedimientos para su control y aseguramiento. Las funciones de este subsistema se pueden agrupar en las correspondientes al catastro, la custodia y el control patrimonial de los bienes.

Subsistema de administración de tecnologías de la información.

Es el componente por medio del cual el OOA da mantenimiento y atiende los requerimientos de las áreas en cuanto a software, hardware y equipos de telecomunicación.

Funciones:

• Brindar soporte técnico a todas las áreas del OOA en materia de informática y telecomunicaciones.

• Administrar y mantener el software y el hardware del OOA.

• Desarrollo de aplicaciones informáticas y de telecomunicaciones para el desarrollo de las funciones del OOA.

• Administrar y mantener el equipo de telecomunicaciones del OOA.

Subsistema de comunicación social.

Este subsistema agrupa todas las funciones propias de comunicación para difundir entre los integrantes de la organización los planes, programas y valores de la propia institución, así como la preparación y aplicación de campañas de comunicación hacia la comunidad en cuanto a programas de obra y función social del organismo operador ante la comunidad.

Deben ser diferenciadas de las funciones correspondientes a relaciones públicas, que constituyen actividades de la alta gerencia y que se manejan normalmente a nivel de dirección general.

Sistema de Información

Es el conjunto de funciones y actividades encaminadas a normalizar los procesos de emisión y aprovechamiento de información, a definir los canales más adecuados, así como a auditar y validar los flujos de información entre todos los sistemas integrantes de la organización.

La información que debe transitar entre los sistemas es aquella que sea relevante para el cumplimiento de las actividades, que sirva para planificar, para tomar decisiones, para elaborar y ejecutar programas y para detectar y corregir oportunamente desviaciones. Se subdivide en los siguientes subsistemas:

• Información gerencial.
• Información comercial.
• Información operacional.
• Información administrativa y financiera.

Información gerencial.

Comprende todas aquellas actividades, procedimientos y medios para producir información sintética, objetiva y oportuna para la toma de decisiones al más alto nivel de la organización.

Es la base para desarrollar un adecuado sistema de planificación estratégica.

Información comercial.

Es el conjunto de informes relevantes que retroalimentan el sistema comercial, su interacción con los sistemas operacional y financiero, principalmente, así como la detección de las necesidades más sentidas de los usuarios. Alimenta también al sistema de planificación física, sobre todo en lo referente a las necesidades de expansión de los sistemas por crecimiento de la demanda.

Información operacional.

Es el conjunto relevante y significativo de datos, estadísticas, mediciones y lecturas, planos, catastros, relaciones y resultados de los programas, acerca del conocimiento de la infraestructura operativa, obras, equipos e instalaciones, análisis y muestreos fisicoquímicos y bacteriológicos, y toda aquella información en relación al mejor uso, resultado y requerimientos de instalaciones operativas y funcionales. El adecuado uso y generación de información permite un proceso de planificación táctica y estratégica, así como una oportunidad para una mejor toma de decisiones.

Información administrativa y financiera.

Es la que se produce dentro de toda la organización y que tiene que ver con el uso de recursos financieros, materiales y humanos. El conjunto de información que la organización produce y requiere a este respecto está en relación directa con el nivel de desarrollo que como organización haya alcanzado.

Como hemos dicho desde el principio, este enfoque es fundamental para diagnosticar las condiciones de un organismo operador, a pesar de que existe una gran variedad de estructuras administrativas utilizadas en ellos. También es una herramienta fundamental para analizar si el organismo operador está cumpliendo con todas las funciones necesarias y si estas están consideradas en el análisis de costos para compararlos contra el resultado de las tarifas. No es una herramienta de diseño propiamente, y aunque puede tratar de seguirse una organización estructural semejante a la de sistemas, no es lo más conveniente y en los organismos de mayor tamaño las necesidades de estructura son mucho más amplias que los temas considerados en el enfoque sistémico. Espero que su manejo sea un activo para quienes trabajan con los organismos operadores y en caso necesario estamos en la mejor disposición de ampliar los conceptos.