Regulación de los servicios de agua en México

Sobre el libro “Regulación de los servicios de agua potable y saneamiento en México”

En diciembre de 2017 vio la luz, con el apoyo del IMTA, el libro Regulación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en México,  de los autores Hector Camacho y Jorge Casados. Los autores tuvieron la amabilidad de invitarme a participar en la presentación del libro en el IMTA. Quiero agradecer en forma especial por haberme invitado a hablar de su  libro sobre regulación de los servicios de agua potable y saneamiento en México, lo que ha permitido hacer esta publicación. Debemos agradecer al IMTA y a los autores del libro, la visión y la preocupación por publicarlo, porque considero que debe ser una herramienta fundamental en el esfuerzo de mejorar los servicios de agua potable de este país.

En la presentación del libro, escrita por el doctor Felipe Arregin Cortés, entonces director del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el doctor hace una semblanza muy clara de las dificultades y retos que enfrenta el servicio de agua potable en las zonas urbanas y rurales en nuestro país y expresa claramente el papel y la preocupación del IMTA en presentar trabajos como el presente libro que buscaba establecer elementos para mejorar la calidad de los servicios.

Hace 38 años los sistemas de agua fueron entregados originalmente a los estados y municipios y posteriormente, con la reforma del 83 en cuanto a las responsabilidades del municipio, en la mayoría de los casos todos los sistemas fueron entregados a dicho orden constitucional.

Tras 38 años el orden municipal no ha podido solucionar técnica, financiera e institucionalmente la prestación de un servicio eficiente y suficiente a la población de México. Se ha discutido en muy diferentes foros y muchas veces, las razones de esta incapacidad manifiesta de los municipios, que con raras excepciones no han podido enfrentar la sustentabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento. Se han planteado múltiples soluciones y se han recurrido a subsidios cuantiosos que a lo largo del tiempo no han tenido otro efecto que el de convertir a los municipios en entes dependientes de recursos de subsidio sin que la calidad del servicio tenga los niveles adecuados para los usuarios.

La regulación, una práctica que no existe en México en el campo de los servicios de agua potable y saneamiento, es un elemento que podría cambiar radicalmente el paradigma del servicio como lo ha hecho en otros países que han adecuado el marco legal para su práctica.

El concepto de regulación es tan ajeno a nuestra práctica, que en diferentes foros algunos ponentes han establecido que los organismos operadores están sobre regulados en atención a que tienen que cumplir más de 70 normas y criterios así como ser objeto de auditorías por parte de diferentes autoridades.

En otros casos se ha pretendido que el hecho de que las tarifas tengan que ser autorizadas por alguna autoridad constituye un acto de regulación económica, lo mismo que la obligación de tener que cumplir con los límites de vertido a los cauces naturales, es una forma de regulación. En la realidad ninguno de estos elementos constituyen actos de regulación, entendida ésta en su correcta expresión.

En estas condiciones, el libro viene a cumplir una función de ubicar para el medio mexicano, el concepto de regulación con claridad, indispensable por la falta de su práctica en nuestro país.

Como dicen los autores en la introducción, los servicios de agua potable y saneamiento en México requieren de políticas que permitan ofrecer a los ciudadanos, la seguridad de estar recibiendo servicios de calidad, pero al mismo tiempo, les proporcione a los operadores municipales, un horizonte claro sobre las condiciones para proveer los servicios con la correspondiente recuperación de los costos de operación, administración así como para inversión futura.

En el primer capítulo los autores analizan las características de los servicios de agua potable y saneamiento a la población partiendo desde el sustento legal de su prestación por parte de los municipios, hasta la gran cobertura aparente que la infraestructura tiene de acuerdo con los índices arrojados por los censos. Sin embargo confirman que existe un importante rezago de personas que aún no cuentan con los servicios públicos de abastecimiento de agua y saneamiento básico y que la calidad del servicio que se presta a la población está muy por debajo de las expectativas que los mexicanos deberíamos de tener del servicio que recibimos.

Le encuesta Nacional de hogares levantada por Inegi en 2015 y en 2017 incorporó una parte especial  sobre la percepción de los servicios por parte de la población y arroja resultados dramáticos. Menos del 20% de la población recibe agua en forma continua todos los días de la semana. La calidad del agua por parte de los usuarios es seriamente cuestionada y el resultado se refleja en elevadísimo consumo de agua embotellada que hace México uno de los países con mayor consumo en el mundo por la desconfianza de la calidad del agua con que se prestan los servicios  

Los autores incluyen en este capítulo el análisis del derecho humano al agua y su impacto sobre el cumplimiento que los municipios deben hacer a través de los servicios y de sus organismos prestadores de los mismos. Los autores exponen el análisis de las condiciones y los problemas que enfrentan los organismos operadores tanto desde el punto de vista financiero como desde el punto de vista legal, lo que demanda en voz de los propios autores: “un marco jurídico que respalde la certidumbre de su existencia y permanencia estable y prolongada, libertad para el ejercicio de sus funciones operativas, administrativas, financieras y de inversión. Garantía de tiempo que asegure el período de retorno de dichas inversiones y la posible obtención de recursos que generen utilidad para la reinversiones indispensables para aplicar en desarrollos tecnológicos de punta.”

Señalan con acierto que la función del organismo operador termina viéndose como una obligatoriedad constitucional más que como la prestación de un servicio público que debe ser pagado como sucede con el suministro de energía eléctrica. De ahí la confusión de la población que exige al prestador de servicios de agua potable y saneamiento que éste debe ser prácticamente gratuito y subsidiado.

Los autores señalan lo que a mi juicio debe de ser una conclusión que debe ser aceptada y declarada por la autoridad a través de las políticas públicas expresas cito textualmente “la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento tiene un costo real atribuible a la contratación de los servicios periféricos necesarios para la operación de la infraestructura hidráulica que se instala, los cuales deben mantenerse en óptimas condiciones para su buen funcionamiento y así evitar la interrupción del servicio. Esta condición sólo puede cumplirse si la sociedad y el gobierno contribuyen a que se recauden los recursos económicos suficientes para el pago de los servicios públicos contratados por el operación y mantenimiento de los equipos, tales como energía eléctrica, equipos y sustancias de desinfección del agua extraída, instalación de válvulas de control y distribución para las diferentes zonas de influencia de la población, instalación de la red de distribución de abastecimiento para uso doméstico comercial e industrial en la zonas urbanas o en su defecto en la zona rurales que se integren a la red municipal.”         

Concluyen el capítulo expresando la necesidad de un sistema regulatorio que apoye la libertad de gestión que el prestador de servicios requiere para su óptimo funcionamiento, obtener recaudación esencial acorde con los costos de operación y evitar la insuficiencia presupuestal, eliminando subsidios tarifarios y estableciendo tarifas reales orientadas hacia la actividad laboral con base en planeación a corto, mediano y largo plazo y en cumplimiento de los mejores indicadores de gestión con resultados tangibles en la prestación de los servicios

Los capítulos 2 y 3 constituyen a mi entender la parte medular del libro y la parte que debe ser entendida, promovida y difundida en el medio de agua potable y saneamiento del país para entender cabalmente qué es la regulación.

En el capítulo dos los autores definen con certeza los términos de regulación y de sistema regulatorio, la regulación como la intervención del Estado en un mercado asimétrico para asegurar el servicio y garantizar en todos los factores una medida de control para que no ocurra lo indeseable y por lo contrario se facilite lo positivo.

Definen qué es un servicio público y el por qué los servicios de agua potable y saneamiento deben ser regulados sobre todo considerando que los  servicios de potabilización y saneamiento son un monopolio natural en un ambiente actualmente carente de regulación.

Analizan los tipos de regulación y concluyen:

“ la principal aportación de un sistema regulatorio en México radica en la posibilidad de alcanzar gradualmente metas de eficiencia física y comercial en los sistemas de agua potable y saneamiento que sean medibles y tangibles, independientemente de quien sea el operador: gobierno municipal directamente, organismo descentralizado del municipio, concesionario asociado al municipio, sistema intermunicipal u otra organización autorizada con la finalidad de crear y establecer las condiciones de sostenibilidad de los organismos operadores y garantizar la calidad del servicio público “

El capítulo 3.- Diseño de un sistema regulatorio, es el más largo del libro. El planteamiento de un sistema regulatorio implica enfrentar un reto muy complejo por tratarse de un área muy sensible y delicada para la sociedad. Aunque el tema ha sido debatido ampliamente en diversos círculos en México, no ha sido comprendido del todo y en este aspecto el trabajo de los autores y el IMTA tiene el mérito indudable de su detalle y claridad, como para constituir un parteaguas en el tema, al plantear claramente el cómo y el qué en forma sencilla pero determinante. Los principios fundamentales de un sistema regulatorio que aunque no constituye una receta establecida, si permite clarificar la forma de crear un sistema que esté basado en principios y conceptos Internacionales y permite crear un modelo para México en su nivel estatal para encarar las grandes diferencias existentes en cada una de las zonas del país.

Toman en cuenta la agenda internacional de los objetivos de desarrollo sostenible hasta 2030 para eliminar la pobreza y por otra parte los principios básicos para el diseño de políticas públicas de regulación de los servicios contenidos en la carta de Lisboa.

De ella, los autores citan principios, roles y responsabilidades así como marco reguladores como elementos de criterio internacional para apoyar la creación de un modelo nacional.

Hacen un análisis de las regulaciones de México en cuanto al sector energía, al sector comunicaciones y concluyen que para diseñar un sistema regulatorio en cada entidad federativa, debe tomarse en cuenta la experiencia de buenas prácticas de casos de exitoso en otros países.  Aclaran que el sistema regulatorio concebido debe ser considerado para que aplique a todos los organismos operadores de cualquier naturaleza, supervisando y evaluando el impacto sobre los actores de los servicios del agua.

En las páginas 118, 119 y 120 del libro, sus autores abordan el núcleo del diseño de un sistema de regulación a nivel de entidad federativa en México.

Otro elemento valioso es identificar las funciones que garanticen el cumplimiento de los objetivos del sistema regulatorio, como los citan en la páginas 132 y 133 del libro.

En la parte final del capítulo entran al manejo de la forma de crear la institución reguladora mediante su estructura organizacional y su inclusión dentro del estructura de gobierno del estado. Esta parte, si bien es de detalle y corresponde en específico a la instrumentación en un estado dado, es importante para ejemplificar lo que puede hacerse y será un planteamiento que probablemente sufrirá modificaciones en su posible aplicación en los diferentes estados de la República.

En el capítulo cuatro, política pública de la regulación en México, los autores entran a un terreno pantanoso en extremo y lleno de baches, del que tratan de salir sin mancharse como algunas aves, pero no consiguen la misma claridad que en los capítulos medulares. México carece de una política de agua potable y saneamiento en principio porque carece de una ley nacional al respecto o de un marco legal que propicie establecer dicha política que necesariamente está ligada a los servicios cuya prestación corresponden constitucionalmente a los municipios. Conagua y la ley que la sustenta,  la ley de aguas nacionales toca muy levemente el tema de los sistemas de agua potable y los servicios que prestan, sin convertirse en una autoridad rectora del tema y mucho menos con facultades de intervenir en la materia. Su posible intervención está sujeta a voluntad política, muy vulnerable y en última caso dificilmente impositiva.

la ley General de aguas producto de la implantación del derecho humano al agua, todavía no encuentra un terreno fértil para su consenso y difícilmente entrará en vigor. Sin una ley específica es difícil establecer una política nacional y fijar principios que sirvan de referencia para la creación de los sistemas regulatorios en los estados. Lo que los autores sugieren como acciones de CONAGUA solamente serían tomadas en cuenta si en la institución existiera un pleno convencimiento de la necesidad de la regulación y las acciones pudieran ser emprendidas al margen de las funciones que la ley asigna directamente a la dependencia. Si el marco institucional no cambia en estos momentos de coyuntura política, el panorama de una posible política de agua potable y saneamiento que incluyera el tema de la regulación seguiría siendo algo que debe ser impulsado a través de instituciones como el IMTA en donde existía aparentemente una plena conciencia de su necesidad y solamente podría ser aplicada en estados en donde hubiera una coincidencia de factores y una voluntad política capaz de llevarla a cabo.

Sin embargo los autores concluyen el capítulo mencionando atinadamente que “aceptar nuevos paradigmas requerirá de tiempo en los actores involucrados en el proceso regulatorio. Esto debe de ser acompañado de una continua difusión y divulgación, tanto de los procesos como las medidas regulatorias para que puedan ser asimilados por la sociedad, los organismos operadores públicos o concesionados y por las autoridades de los gobiernos federal, estatales y municipales involucrados.”

 “ la regulación necesita ser la articulación de un sistema integrado por la legislación, políticas públicas, planeación y arreglos institucionales que permita la intervención de la autoridad para crear condiciones de sostenibilidad y calidad en los servicios públicos de naturaleza monopólica, en otras palabras, no se trata solamente de la creación o reforma de leyes.”                 

Es importante mencionar que las Conclusiones a las que llegan los autores, consolidan en forma precisa el contenido del libro, elaborando una ruta a seguirse para llegar a desarrollar el concepto de regulación en la vida institucional de nuestro País.

Es grato el coincidir en las concepciones sobre la regulación, siendo que es territorio inexplorado en México, pero el cual ha sido desarrollado en otros países, de los cuales podemos tomar sus experiencias para que la misma pueda ser implementada con una visión integradora, sujeta a las condiciones y marco legal existente en nuestro País.

Es muy meritorio que los autores y el IMTA hayan tenido la visión de generar un documento de estas características que ponga en la mesa los conocimientos básicos para entender la regulación, así como las consideraciones mínimas para que la población vea una mejora en la prestación de los servicios de Agua Potable y Saneamiento. Como el mismo libro señala, esta propuesta de regulación es un proceso inconcluso, pero es indispensable el que exista para poder discutir los alcances y sus potenciales beneficios, siendo un tema nuevo en México, pero vital para que la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento se ofrezcan con calidad para el usuario.

Pondría sobre la mesa, como un agregado a las conclusiones, el que deban de realizarse foros estatales para dar a conocer la regulación, con dos visiones, primera, siendo un medio para mejorar la prestación de los servicios, y segunda, como una manera efectiva, planeada, medible y con resultados tangibles para alcanzar el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento.

Reitero mi felicitación a los autores y al IMTA por la visión y decisión para la publicación de este libro que está al alcance de los lectores interesados en el link siguiente:

Link a biblioteca digital del IMTA: https://www.imta.gob.mx/biblioteca/libros_html/regulacion-servicios/files/assets/common/downloads/publication.pdf

En paralelo incluimos en esta publicación de la página, una presentación gráfica sobre el tema en la sección correspondiente.

Y en el momento de terminar de escribir esta publicación, el Dr. Héctor Camacho, coautor del libro, me ofreció participar en enero con un artículo ampliando el tema de regulación y los derechos humanos para ser publicado en esta página.

Gracias Doctor ¡!!!!