Sostenibilidad 2ª. parte
Para la obtención de recursos necesarios para prestar los servicios de agua potable y saneamiento por parte de los organismos dedicados a ellos, tenemos que referirnos al marco jurídico y de qué forma este marco está asociado con la sostenibilidad. Debemos analizar si las competencias están distribuidas adecuadamente entre los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.
Por otra parte debe contemplarse dentro del esquema de la sostenibilidad, como ésta es impactada por el cumplimiento del derecho humano al agua, que define al Estado mexicano a través de sus diferentes órdenes como responsable del cumplimiento del mismo.
El artículo 115 constitucional determina que los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios entre los cuales el primero que cita es el de: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales y determina que esto se hará, sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeño de las funciones por la prestación de los servicios a su cargo, observando lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Por su lado, las modificaciones que se hicieron en 2012 al artículo cuarto constitucional, determina que toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de aguas para consumo personal doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.
Independientemente de lo establecido en el texto del artículo, publicado en el diario oficial de la Federación el 8 de febrero de 2012, el artículo contempla entre sus transitorios que el Congreso de la Unión contará con un plazo de 360 días para emitir una ley General de Aguas.
Hasta ahora, fines de 2019 el Congreso no ha emitido la ley General de Aguas. Una ley General de acuerdo a los planteamientos jurídicos, es una ley que distribuye competencias entre los actores. Dichos actores son citados claramente el artículo cuarto, pero debemos de tomar en cuenta que el artículo, ni ninguna otra ley modifica otros artículos de la Constitución, en los cuales hay claramente establecidas competencias para parte de los actores. El artículo 27 constitucional en su párrafo quinto, determina claramente las competencias de la Federación en el manejo y administración de las aguas nacionales. Sus planteamientos están hechos de tal forma que prácticamente el 100% de las aguas del país pueden considerarse como agua nacionales.
Por su parte ya hemos citado el contenido del artículo 115 constitucional en cuanto a las facultades del municipio sobre la función y la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento.
Queda por definir en la ley General de Aguas las atribuciones que estarían a cargo de los estados federales y de la propia población, así como la posibilidad de incrementar en cierta medida las atribuciones de la Federación y el municipio en cuanto a las acciones necesarias para cumplir con el derecho humano al agua. Y esto es importante, porque lo establecido en el 115 determina facultades del municipio con respecto a los servicios de agua potable y saneamiento, concepto que es diferente al acceso al agua potable y saneamiento determinado por el artículo cuarto constitucional. Es muy importante valorar y determinar la diferencia clara que debe existir entre servicios y acceso al recurso.
Regresando al tema de la sostenibilidad, también es necesario distinguir entre la sostenibilidad de los organismos operadores como entes prestadores del servicio, y la sostenibilidad de los servicios como beneficio que se entrega a la población. Y debemos de reconocer que la verdadera posibilidad de contar con servicios sostenibles está en contar con entes sostenibles capaces de prestarlos. Si esto no es posible, debemos de pensar entonces en sistemas sostenibles que no deben de limitarse necesariamente a la prestación del servicio por el ente correspondiente que los presta, sino incluir en caso necesario la participación de la comunidad y los otros entes gubernamentales para contribuir a tener servicios sostenibles.
Hablar sobre la sostenibilidad de los organismos operadores de agua potable y saneamiento hace necesario contemplar dos cosas importantes, una es la gran diversidad de comunidades que existe en México y que plantea la existencia de ciudades desde una de las más grandes del mundo hasta poblaciones de unos cuantos habitantes en varios estados de la República. El otro elemento a considerar es el de la gran sensibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento a las economías de escala que determinarán muchas veces en forma definitiva la posibilidad de su sustentabilidad en forma individual.
Considerando el párrafo anterior, debemos de pensar que son necesarias diferentes alternativas para la sostenibilidad. En primer lugar debemos de considerar la posibilidad de aprovechar economías de escala que se generan cuando se atiende a grandes masas económicas. Existen ejemplos de organismos operadores que cubre sistemas que resultan sostenibles de diferentes formas. León y Saltillo por ejemplo son comunidades que por su tamaño resultan perfectamente autosuficientes y presentan elementos importantes para la sustentabilidad. Culiacán por su parte y otras ciudades del Estado de Sinaloa apoyan con la economía de escala de las cabeceras municipales a toda la población rural de sus municipios. Querétaro y Nuevo León aprovechan la economía de escala que ofrece la creación de sistemas estatales en los que la zona metropolitana de sus capitales ayuda la sostenibilidad de todo el Estado dadas sus condiciones. En la ciudad de Guadalajara existe una asociación de cuatro municipios a los que es posible que se sumen otros conforme se van conjuntando a la zona metropolitana.
Las comunidades y los organismos operadores que por sus propias dimensiones no pueden aspirar a una sustentabilidad basada en las economías de escala propias, deben de buscar ésta a través de mecanismos como serían la intermunicipalización o asociación de municipios para formar un solo organismo operador o pueden establecerse sistemas en los que el apoyo de las comisiones estatales de agua, organismos a cargo de los gobiernos estatales, pueden prestar apoyos que permitan prestar los servicios en forma sostenible. Existe otro tipo de asociaciones que puede darse para funciones específicas como la operación de plantas de tratamiento de aguas residuales, la reparación de fugas o limpieza de alcantarillado en las que es posible que se formen grupos técnicos regionales que atiendan a los organismos mediante una contraprestación que permitiría la sustentabilidad a través de costos distribuidos menores que cuando se pretende prestar el servicio en forma individual.
Presentamos a continuación modelos que podrían apoyar la sostenibilidad de los servicios en forma integral.
I. Sistemas intermunicipales
- Asociación de municipios
- Asociación parcial de municipios
para:
- Agua en bloque
- Tratamiento conjunto
- Funciones conjuntas
II. Sistemas Estatales
- Unidades económicas de apoyo
- Servicios de apoyo
- Limpieza de alcantarillado
- Mantenimiento preventivo
- Laboratorios
- Facturación
Siguiendo el proceso de la sostenibilidad, bastante complejo, deben considerarse otros elementos que influyen en alcanzarla. El marco jurídico local debe ser adecuado para brindar los elementos necesarios. Un reglamento de servicios y el decreto de creación adecuado del organismo operador, son apoyos fundamentales para las condiciones del propio organismo operador.
El modelo de administración adoptado influye en forma importante, sobre todo si se pretende salvar, de alguna manera, el corto plazo de la administración municipal y en estas condiciones, un Consejo de administración con participación ciudadana puede brindar alternativas favorables como lo hemos comentado en otro artículo.
Tener una verdadera autonomía en el ejercicio del presupuesto y en el manejo del patrimonio para conformarse como una verdadera empresa de servicios, es otro factor que influye positivamente en lograr la sostenibilidad de los servicios.
Independientemente de la existencia de un Consejo de administración con participación ciudadana, es importante cuidar la continuidad del personal del organismo en todos sus niveles. Es indudable que el propio trabajo va capitalizando un aprendizaje que puede enriquecerse con la participación del personal en procesos de capacitación que favorecerán el desarrollo del sistema mientras el personal no esté sujeto a una alta rotación.
El apoyo logístico de las autoridades locales, ya sea el propio ayuntamiento y las dependencias estatales es fundamental para apoyar la sostenibilidad. Existen programas de apoyo técnico y financiero con objetivos y metas claras provenientes del gobierno Federal que las autoridades locales pueden aprovechar para el apoyo del organismo operador.
Y fundamentalmente, debemos de considerar la participación de la sociedad, la cual debe ser motivada para un pago efectivo y para el cuidado del agua recibida y entregada a los servicios, los cuales necesariamente tendrán una mejoría en el tiempo, en paralelo con el proceso de sostenibilidad.
Podemos resumir los diferentes comentarios hechos a lo largo de este artículo, de la siguiente manera:
- Se deben buscar modelos que permitan establecer masas económicas para generar economías de escala que permitan proporcionar los servicios de agua potable y saneamiento de manera adecuada
- Los servicios deben estar regulados por cada Estado, reconociendo las características de sus regiones
- La Ley General de Aguas debe establecer de forma clara la corresponsabilidad de cada orden de gobierno y de la sociedad
- Para que se establezca la sostenibilidad de los organismos operadores debe ser a través de un sistema y no sólo por buenas voluntades
- Se deben establecer los mecanismos adecuados para que los organismos operadores pequeños puedan llevar a cabo o en su caso, recibir el producto de todas las funciones y acciones que deben estar realizando a través de asociaciones con otros organismos más robustos o con el apoyo del estado y/o del gobierno federal
Sin poder considerar agotado el tema de la sostenibilidad, debemos abordar el correspondiente a tarifas, como parte fundamental del proceso y por su estrecha relación con la sostenibilidad.