Autor: Héctor Camacho
Hablar de regular los servicios de agua y saneamiento en México significa reconocer la necesidad de una profunda reforma al actual modelo de prestación de estos servicios que requiere plasmarse en la próxima Ley General de Aguas y a los marcos jurídicos estatales para construir los esquemas regulatorios de acuerdo a las necesidades de cada entidad federativa. Pero este diseño debe hacerse poniendo en primer plano la obligación del Estado Mexicano para garantizar, proteger, respetar y promover los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política lo cual involucra en este reto a los tres niveles de gobierno y a la sociedad misma.
La creación de un sistema regulatorio en México para los servicios de agua y saneamiento con enfoque de derechos humanos, significa dotar de la máxima protección a las necesidades y libertades mínimas de las personas para que el Estado garantice la vida digna de ellas. Por tanto, se pretende que el diseño del sistema regulatorio se cambie la perspectiva de resolver necesidades de agua y saneamiento a cuidar que los procesos para proveer estos servicios sean llevados a cabo con la visión de proteger los derechos humanos directamente relacionados y su interdependencia con otros.
En los años anteriores, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) ha realizado diversos análisis y propuestas sobre el diseño de un esquema regulatorio para los servicios de agua y saneamiento en México, con el objeto de fortalecer a los organismos operadores y promover su sostenibilidad para las futuras generaciones. La visión que se tuvo en los trabajos previos estuvo orientada a la gestión de los organismos operadores como centro del análisis, sin embargo; en el presente trabajo se ha dado un importante cambio en el enfoque de análisis de la propuesta de diseño de la regulación colocando la dignidad de las personas como el núcleo de análisis para proponer un arreglo institucional que proporcione certeza al individuo que los servicios de agua y saneamiento que recibe a través del Estado tienen la perspectiva de proteger, respetar, garantizar y promover sus derechos humanos reconocidos en la Constitución.
En el año 2019, el IMTA realizó el trabajo titulado “Análisis institucional para regular los servicios de agua potable y saneamiento en México (fase 1)”, el cual tuvo como objetivo elaborar criterios generales para crear un arreglo institucional que regule los servicios de agua potable y saneamiento con la concurrencia de los tres órdenes gubernamentales y la sociedad, considerando el enfoque de derechos humanos como plataforma sobre la cual se diseñe este arreglo institucional.
En relación a lo anterior, el trabajo plantea como base para el análisis el enfoque de derechos humanos que de acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH); es un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo está basado en las normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional está orientado a la promoción y protección de los derechos humanos. Al respecto se menciona la importancia del artículo 1° constitucional en donde se señala que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Con este reconocimiento del Estado mexicano como titular de la obligación de hacer cumplir los derechos humanos en el contexto de los principios señalados, se tiene el marco referencial para cimentar el enfoque de derechos humanos en la regulación de los servicios de agua y saneamiento. También se realiza una descripción de los elementos normativos a nivel internacional y nacional en los que por una parte se sustenta el reconocimiento constitucional de los derechos humanos al agua y saneamiento en México; y por otra, se perfilan los compromisos del Estado en reconstruir los arreglos institucionales para garantizar la realización de estos derechos entre los tres órdenes de gobierno como se establece en el párrafo sexto del artículo 4° constitucional.
Se plantea que probablemente este sea el mayor reto que México enfrenta en la actualidad en materia de provisión de servicios públicos de agua y saneamiento, ya que no puede considerarse suficiente el reconocimiento constitucional de estos derechos, sino que se necesita rediseñar el marco institucional y sus reglas de interacción entre actores para crear un ambiente propicio para los organismos operadores, los gobiernos, la sociedad y reguladores, así como la adecuada transparencia y rendición de cuentas para construir la confianza hacia las instituciones y sus beneficios a la sociedad. Es entonces necesario construir un nuevo marco institucional para la provisión de los servicios de agua y saneamiento, que considere a la regulación como un instrumento indispensable del Estado para garantizar la realización de los elementos y principios de los derechos humanos al agua y saneamiento que nuestra Constitución establece.
Por tanto, bajo el enfoque de derechos humanos, la regulación de los servicios de agua potable y saneamiento se entiende en este trabajo como el marco legal secundario, normas e instituciones que tienen el propósito de observar el cumplimiento de criterios normativos, técnicos, financieros, administrativos, por parte de los organismos operadores, reguladores y gobierno para que proporcionen a las personas servicios de agua y saneamiento bajo estándares de calidad alineados a los criterios que norman los DHAyS. Este conjunto de reglas requiere estar plasmadas en el marco legal nacional y de cada una de las entidades federativas con la intención de diseñar un marco jurídico e institucional con enfoque de derechos humanos para los involucrados en la prestación de estos servicios.
En este esquema de regulación, se señala que la presencia de un órgano regulador tiene el propósito de ser una instancia de vigilancia de los regulados y el gobierno, con la intención de proteger, respetar, garantizar y promover, la realización progresiva de los DHAyS y la sostenibilidad de los operadores para que proporcionen servicios con estándares mínimos de calidad. Por ello, lograr como meta que el órgano regulador sea la autoridad especializada que gradualmente alcance la efectiva supervisión y control de los organismos operadores urbanos, rurales y de gestión comunitaria, bajo los principios y criterios normativos de los derechos humanos; exige que esta autoridad sea insertada y reconocida en las constituciones estatales para que cuente con el mayor respaldo legal pero también de legitimidad ante el poder legislativo de las entidades federativas.
Entonces, partiendo que regular los servicios de agua potable y saneamiento con un enfoque de derechos humanos, necesita cimentarse en profundos cambios legislativos a nivel federal y estatal estableciendo las facultades de cada ámbito gubernamental en materia de supervisión de la calidad y gestión de los servicios, así como de la realización de los derechos humanos al agua y saneamiento; también deben tomarse en consideración los principios fundamentales que la figura de los órganos reguladores deben tener para contar con instancias autónomas e independientes que contribuyan a garantizar a la sociedad que los derechos a contar con agua y saneamiento seguros, continuos, suficientes, accesibles y asequibles a través de infraestructura de servicios públicos sostenibles, es posible mediante el fortalecimiento del arreglo institucional de este sector.
Por tanto, la idea de proponer la creación de órganos reguladores con autonomía en las entidades federativas se enfoca a que deben ser instancias que tengan una sana distancia (no ruptura) respecto de los Ejecutivos Estatales, pero que les permita ejercer sus funciones regulatorias respecto la calidad y gestión de los servicios bajo el enfoque de derechos humanos que se ha mencionado a lo largo de este apartado. Cabe enfatizar que el rol esencial de un regulador es ser una entidad especializada en los servicios de agua y saneamiento, en el que el Estado delega las funciones de regulación (Heller, 2017) que le hayan sido encomendadas legalmente, para vigilar la realización progresiva de los DHAyS, el fortalecimiento de los diversos operadores y procurar la sostenibilidad de los servicios. Se hace hincapié en la importancia de la reforma al sector hídrico y la prestación de los servicios de agua y saneamiento en México, tal como señala el Sr. Léo Heller en el informe A/HRC/36/45/Add.2, correspondiente a su visita a México en el año de 2017 en el cual observó lo siguiente:
“También es motivo de preocupación que, hasta la fecha, no existan en México órganos oficiales de regulación de los proveedores, privados o públicos, de servicios de agua y saneamiento. La cabal aplicación de medidas de regulación, a nivel federal, estatal o municipal, es fundamental para exigir la rendición de cuentas en el sector del agua y el saneamiento. Además, esas medidas son decisivas para supervisar y apoyar a los municipios en el cumplimiento de sus responsabilidades. Es necesario establecer órganos de regulación con la competencia necesaria para asegurar que quienes prestan los servicios de agua y saneamiento, ya sean entidades públicas, privadas o de otro tipo, respeten plenamente los derechos humanos y cumplan las normas y obligaciones que marca la ley.”
Se propone que los esquemas regulatorios a nivel estatal se construyan a partir de pautas que se establezcan desde el ámbito federal para que en las entidades federativas se instauren los sistemas regulatorios locales que permitan supervisar la realización de los DHAyS además de la calidad y gestión de los servicios municipales de agua y saneamiento, con la concurrencia de los municipios y la participación de la sociedad. Al respecto se mencionan principios fundamentales sobre los que se construirá el entorno para la regulación y dado que no hay un procedimiento para concretarlos en la realidad, se recomienda que éstos deben de ser adecuados en la legislación de cada estado. Los principios que se proponen para el diseño de un esquema regulatorio a nivel estatal son los siguientes de acuerdo a Camacho y Casados (2017):
•Legalidad: constituir el marco legal adecuado que sustente y fundamente la creación del esquema regulatorio y su interrelación con todos los sectores involucrados, contribuyendo en la credibilidad y previsibilidad que los regulados requieren en la prestación de los servicios;
•Legitimidad: lograr la integración e interrelación de todos los actores interesados e involucrados en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, en los tres órdenes de gobierno con lo cual se obtenga la aceptación y aplicación del sistema regulatorio diseñado;
•Factibilidad: contar con los mecanismos y herramientas para la implementación de los procesos regulatorios que formen el sistema y obtener la retroalimentación;
•Transparencia: el sistema regulatorio debe operar con absoluta claridad en todos los procesos, dictámenes y toma decisiones, de tal manera que los usuarios y prestadores de los servicios tengan conocimiento de las resoluciones y su impacto en la política regulatoria para la prestación de los servicios;
•Rendición de cuentas: el sistema regulatorio debe contar con mecanismos y medios para informar a autoridades y sociedad sobre el desempeño del regulador y las condiciones de los servicios de agua potable y saneamiento;
•Autonomía: la instancia reguladora debe contar con la autonomía suficiente para supervisar con independencia el cumplimiento de criterios normativos, técnicos, financieros y administrativos para la provisión de servicios de agua y saneamiento con estándares de calidad alineados a los criterios que norman los DHAyS.
Como propuesta de arreglo institucional para la regulación de los servicios de agua y saneamiento se propone que a nivel federal exista una Coordinación para la Regulación de los Servicios de Agua y Saneamiento; instancia de carácter normativo que dé seguimiento a los órganos reguladores en los estados supervisando el cumplimiento de la normatividad que el marco jurídico federal y estatal establezca para la prestación de los servicios, así como de las obligaciones, principios y criterios normativos de los derechos humanos al agua y saneamiento. A nivel estatal, se propone que el sistema regulatorio presente la principal distribución de competencias para la supervisión de la calidad de los servicios y el cumplimiento de la normatividad relacionada con la realización de los derechos humanos al agua y saneamiento. Es en este nivel gubernamental que se propone la instalación de los órganos reguladores con el objetivo de ser una instancia especializada en los servicios de agua y saneamiento, en el que los Congresos Estatales deleguen la tarea de vigilar la realización progresiva de los DHAyS, el fortalecimiento de los diversos operadores y procurar la sostenibilidad de los servicios.
Algunas funciones propuestas para los órganos reguladores estatales son:
- Elaborar la planificación de los servicios de agua y saneamiento en el territorio estatal, para identificar los diversos prestadores en los ámbitos urbanos y rurales, determinar los retos actuales, objetivos, estrategias, líneas de acción y metas anuales, en las que se refleje la progresividad en la realización de los DHAyS;
- Establecer los estándares mínimos de calidad de los servicios, considerando los criterios normativos de los DHAyS;
- Elaborar indicadores de desempeño para supervisar el desempeño de los operadores urbanos, rurales y gestión comunitaria, incorporando los principios de los derechos humanos;
- Dar opinión técnica, financiera en la programación de inversiones para otorgamiento de financiamiento o apoyos federales y estatales;
- Romper las asimetrías de información con los prestadores de servicios coordinando la recopilación, validación, análisis y publicación de la información relacionada con el desempeño de los organismos operadores en la prestación de los servicios;
- Establecer las metodologías para la aprobación de las tarifas de los servicios de acuerdo al tipo de prestador (público, privado), categorías de usuarios y características socioeconómicas. Las metodologías deben tener como objetivo la asequibilidad de los servicios para los diversos usuarios domésticos y la proporcionalidad con otros usos, considerando que se cubran los costos de operación, administración, mantenimiento y reposición de infraestructura para la continuidad y disponibilidad de los servicios;
- Formular criterios técnicos y económicos para el establecimiento de subsidios transparentes, explícitos y focalizados;
- Dar opinión técnica, financiera e institucional sobre la conformación de organismos intermunicipales, la intervención del sector privado y organizaciones sociales en la prestación de los servicios de agua y saneamiento;
- Emitir recomendaciones de adecuaciones al marco jurídico estatal y municipal aplicable a los servicios de agua potable y saneamiento;
- Promover la participación de las personas en la toma de decisiones de los servicios;
- Informar a las personas de los derechos humanos que son titulares en relación de los servicios así como de quienes son los titulares de las obligaciones de llevar a cabo su realización;
- Establecer mecanismos para la atención de quejas de los usuarios por prestación deficiente en la calidad o violaciones a sus derechos humanos al agua y saneamiento;
En el nivel municipal radica la competencia de mayor complejidad en el sistema regulatorio, que es la obligación de este nivel gubernamental de proveer los servicios de agua y saneamiento, tal como lo mandata la CPEUM en el artículo 115°. Para cumplir con esta responsabilidad constitucional, los municipios delegan en organismos operadores descentralizados la prestación de los servicios que establece la Constitución, pero también puede concesionar los servicios a formas de organización social tales como asociaciones civiles. En este sentido, cualquier operador (público y privado) debe estar obligado a cumplir con el marco jurídico y regulatorio de la entidad federativa y el Órgano Regulador tiene la obligación de supervisar las actividades de todos los prestadores.
Algunas competencias que se proponen para los prestadores de servicios de agua y saneamiento municipales son:
•Elaborar e informar al regulador la planificación de las metas de mejora y ampliación de los servicios con un horizonte de tiempo de al menos 15 años;
•Reportar resultados de análisis de calidad del agua a los usuarios;
•Proveer los servicios de agua y saneamiento con los estándares mínimos de calidad que el regulador establezca;
•Generar y reportar al Órgano Regulador la información sobre el desempeño;
•Aplicar los lineamientos para el diseño de estructuras tarifarias que proporcionen sostenibilidad financiera al operador y asequibles a los usuarios;
•Aplicar los criterios técnicos-económicos para el establecimiento de subsidios transparentes, explícitos y focalizados;
•Solicitar la intervención del regulador en conflictos con gobierno o usuarios;
•Presentar a los cabildos las iniciativas tarifarias de acuerdo a las metodologías que el Órgano Regulador determine
•Establecer mecanismos para la atención de quejas de los usuarios por prestación deficiente en la calidad o violaciones a sus derechos humanos al agua y saneamiento;
Como comentarios finales, se reflexiona que independientemente del sistema político y económico implementado por un gobierno, los derechos humanos son susceptibles de realización en el contexto de una amplia variedad de sistemas económicos y políticos (Albuquerque, 2012) y el enfoque de derechos humanos debe orientar los objetivos de desarrollo de los servicios de agua y saneamiento atendiendo a las obligaciones del Estado para asegurar el ejercicio efectivo de estos derechos.
La regulación de los servicios de agua y saneamiento en México significa una profunda reforma al actual modelo de prestación de estos servicios que requiere plasmarse en la próxima Ley General de Aguas y posteriormente llevar a cabo las adecuaciones a los marcos jurídicos estatales para construir los esquemas regulatorios de acuerdo a las necesidades de cada entidad federativa. Este proceso requerirá de tiempo para que se concrete por completo en todas las entidades, no obstante, es importante enfatizar que aplazar la construcción de los sistemas regulatorios para los servicios de agua y saneamiento con el enfoque de derechos representa debilitar el entorno adecuado para la realización de los derechos humanos al agua y saneamiento.
Es importante resaltar que la creación de un sistema regulatorio en México para los servicios de agua y saneamiento con enfoque de derechos humanos, significa dotar de la máxima protección a las necesidades y libertades mínimas de las personas para que el Estado garantice la vida digna de ellas. Por tanto, se pretende que desde el diseño del sistema regulatorio se cambie la perspectiva de resolver necesidades de agua y saneamiento a cuidar que los procesos para proveer estos servicios sean llevados a cabo con la visión de proteger los derechos humanos directamente relacionados y su interdependencia con otros.
El documento completo se encuentra para consulta pública en el catálogo general del Centro de Conocimiento del Agua (CENCA) del IMTA. Sitio web: http://cenca.imta.mx/